La provincia en España: Breve estudio de su historia y su posición desde la Constitución de 1978.

Óscar Daniel Ludeña Benítez, Licenciado en Derecho y Socio Colaborador de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación.

??NDICE

I. BREVE HISTORIA DE LA PROVINCIA EN ESPAÑA

I.a) Orígenes
I.b) El Decreto de Javier de Burgos
I.c) El Sexenio Revolucionario y la I República
I.d) La Restauración y la II República
I.e) El Régimen franquista

II. LA PROVINCIA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978

II.a) Introducción
II.b) La Provincia en el proceso constituyente
II.c) La provincia una vez promulgada la Constitución: doctrina del TC
II.d) Conclusión

I. BREVE HISTORIA DE LA PROVINCIA EN ESPAÑA

I. a) Orígenes

Los orígenes de la idea provincial moderna debemos fijarlos a finales del siglo XVIII y principios del XIX, épocas revolucionarias donde la Administración en general también sufre una importante reforma. Los principios que se habían ido gestando durante todo el siglo XVIII de división de poderes, soberanía de la Nación, derechos fundamentales… tienen su reflejo en todos lo ámbitos. También en la organización territorial del Estado. Se puede decir que, como casi todo, la aparición de una división por territorios del conjunto de la Nación, tienen su origen en la Revolución Francesa. Las fechas lo muestran puesto que, en Francia, la Ley de 22 de diciembre de 1789 en su artículo 1 dice que se hará una nueva división del Reino en Departamentos. Este tipo de organización tendrá una clara influencia en España.

Así, José Bonaparte, dividió España en 38 departamentos, que después llamó Prefecturas. Las Cortes de Cádiz asumieron este sistema y el artículo 11 de la Constitución de Cádiz obligaba a hacer una divisón más convincente mediante ley constitucional. Señala LALINDE que como criterios de división se barajan los de partir las capitales de más nombre, las localidades y los accidentes geográficos como ríos y montes. Un Decreto de las Cortes de 23 de mayo de 1812 establece una división interina en cuanto previene que hasta que no se haga la división conveniente haya Diputaciones Provinciales en las diecinueve demarcaciones que cita. LALINDE las señala, y creo que es interesante recogerlas en estas páginas. Son: Galicia, Asturias, Vascongadas, Navarra, Aragón, Cataluña, Valencia, Baleares, León, Castilla la Vieja, Castilla la Nueva, Canarias, Córdoba, Jaen, Grananda, Sevilla, Murcia, Molina y Extremadura. Es de destacar que la Constitución habla de Provincias y Reinos.

La primera Constitución española en sentido estricto también reguló el Gobierno político de las Provincias y las Diputaciones Provinciales. Las funciones de la Diputación Provincial al principio no estaban claras pero es evidente que con la división provincial se perseguían fines de uniformidad organizativa y refuerzo en la unidad de la convivencia nacional. Tanto PARADA como BAENA DEL ALC??ZAR pone énfasis en estos dos fines.

BAENA los desarrolla convenientemente:

-Unidad: en todo el territorio nacional las entidades locales son siempre las mismas.
-Uniformidad: los entes locales se rigen en todo el territorio con las mismas normas, sin más excepción que las provincias de régimen foral y los municipios de Madrid y Barcelona.

Bien, pues volviendo a la Constitución de Cádiz, PARADA recoge lo que ésta expresa acerca de las finalidades de la Diputación Provincial: «facilitar la Administración de Justicia, la distribución y cobro de contribuciones y la comunicación interior de las provincias, acelerar y simplificar las órdenes y providencias del Gobierno y fomentar la unidad de todos los españoles, cualquiera que sea el reino o provincia a la que perteneciesen».

SANTAMAR??A dice que a la asamblea electiva de la Provincia se la llama Diputación y que se le encomendó lo que «en el lenguaje de la época» se denominaba «lo económico», esto es, cuestiones de fomento y de carácter prestacional, señaladas en el artículo 321 de la Constitución de Cádiz (salubridad, comodidad, escuelas, beneficiencia, caminos, puentes, montes, promoción de la agricultura y la industria).

Por Decreto de las Cortes de 27 de enero de 1822 se crean 42 provincias pero la crisis de la Constitución de Cádiz provocó la inoperancia de esta división.

I. b) El Decreto de Javier de Burgos

Once años después, esta vez Decreto del Gobierno, se aprobó la división provincial definitiva de Javier de Burgos. Se parte para ello de los antiguos reinos. El Decreto es de 30 de noviembre de 1833. Fecha fundamental en la Historia de España. Cuarenta y nueve provincias, que con arreglo al artículo Primero toman el nombre de sus capitales salvo las tres vascas y Navarra.

Desaparecen algunas provincias curiosas hoy día como las de Calatayud, Játiva, y El Bierzo, que habían aflorado en 1821.

Llegados a este punto es interesante recoger la reflexión de PRATS CATALÀ: «la consolidación de las provincias lo fue para objetivos políticos desprovistos ya de cualquier alcance liberal propiamente revolucionario. La división provincial de Javier de Burgos será fruto del reformismo tecnocrático al servicio del absolutismo dinástico». Ciertamente no le falta razón, ya que 1833 no era 1812, ni por lo más remoto 1789.

Prosigue PRATS: «El acta de nacimiento de la Provincia es, pues, la constancia de un hecho exclusivamente estatal, centralista y tecnocrático al servicio de un proyecto constitucional protagonizado por la oligarquía tradicional rápidamente readaptada al nuevo Estado y aumentada con los nuevos sectores de la alta burguesía».

En 1835 el Real Decreto de 21 de septiembre sobre régimen provisional de las Diputaciones configura éstas como cuerpos provinciales presididos por el Gobernador Civil, cuyas competencias principales se relacionan con fines estatales. De todos modos, PAREJO recoge también cómo, a pesar de todo, también existen funciones de carácter más local referidas fundamentalmente a establecimientos de instrucción pública y caridad.

I.c) El Sexenio Revolucionario y la I República

Hasta 1868, la provincia estaba únicamente dirigida por el Gobernador Civil. A partir de 1868 la competencia es exclusiva de las Diputaciones, dotadas ya de presidente propio y distinto del Gobernador Civil.

También 1868 es año de intentos antiprovinciales, como recoge PARADA. Los partidos progresistas pretendían el restablecimiento de las divisiones históricas. PRATS CATAL?? también señala cómo en este periodo ya han surgido y actúan en España fuerzas sociales de orientación federalista. En ese mismo 1868 las «Bases para la Constitución federal de la Nación Española y para la del Estado de Catalunya» de Valentí Almirall había planteado la reconstitución de España a partir de los grandes Estados Históricos y desde el rechazo a la división pro Provincias, fruto únicamente de la centralización. De todos modos, la Junta Superior Revolucionaria acabó reafirmando la provincia.

Y, así, la Ley Provincial de 1870 en su Exposición de Motivos expresa que «El espíritu provincial ha sido y es demasiado fuerte para no ver en él una fuerza que conviene a todo trance hacer entrar en la economía general de la Nación. Esto no se consigue destruyendo la importancia de las Diputaciones sino levantándolas hasta la altura de los intereses que representan y de la grande idea que simbolizan». Como vemos, se reafirman totalmente. Y ya se habla de la «gran idea que simbolizan», además de todos los aspectos materiales que pueda tener.

LÓPEZ RAMÓN recoge el artículo 46.1 de esta Ley, que hablando de los servicios públicos propios de la provincia dice literalmente:

«Es de la exclusiva competencia de las Diputaciones Provinciales el establecimiento y conservación de servicios que tengan por objeto la comodidad de los habitantes y el fomento de los intereses materiales y morales, tales como caminos, canales de navegación y de riego, y toda clase de obras públicas de interés provincial, establecimientos de beneficiencia o de Instrucción».

La Provincia también produjo otro tipo de frustraciones como las de la Parroquia gallega y la Comarca catalana, además de la de las estructuras vascas. El primero de los casos tiene más que ver con el problema municipal. El segundo sí que nos interesa aquí ya que la comarca se presenta como una alternativa de divisón y organización territorial del Estado, y la Provincia será enemigo del nacionalismo catalán, reivindicativo de la Comarca.

Volviendo a lo dicho sobre las pretensiones federalistas de 1868, la Constitución Federal de 1873 dice en su Exposición de Motivos que «en la división provincial hemos encontrado grandes dificultades. ¿Sosteníamos las actuales provincias? ¿Cómo crear una nueva federación? (…) Dejemos que los Estados decidan por sí solos si conservan, si quieren las provincias, o regulen a su arbitrio más conveniente la división territorial».

I.d) La Restauración y la II República

La época de finales de siglo con la Restauración no trajo grandes novedades, salvo la reafirmación ya comentada de la Ley Provincial de 1870.

Ya en el siglo XX, el ente local provincial fue de hecho el protagonista de la única experiencia realmente lograda durante este periodo: la Mancomunidad de Cataluña. Tuvo que permanecer formalmente en manos de Diputaciones y no consiguió gran cosa, según PRATS. Sin embargo, se establecieron también es este periodo los primeros grandes servicios públicos estatales y se excluyó a las Diputaciones en cuanto a su organización.
BAENA DEL ALC??ZAR destaca la gran importancia de los Estatutos Municipal y Provincial de Calvo Sotelo (1924- y 1925). Gran importancia, tanto a nivel provincial como municipal. En el nivel que nos interesa aquí, una de las principales innovaciones es que se le otorga definitivamente a la provincia el carácter de ente local. Se crea la figura del Presidente de la Diputación y según el Estatuto quedan rigurosamente separadas las dos organizaciones provinciales, la división territorial del Estado a cuyo frente está el Gobernador, y el ente local regido por la Diputación y su presidente. Este Estatuto Provincial atribuye a la Provincia competencias- que recoge LÓPEZ RAMÓN- sobre caminos y carreteras, ferrocarriles y tranvías, telégrafos, obras hidráulicas, instituciones de Beneficiencia, Higiene y Sanidad, enseñanza…

En los artículos 127 y ss. del mencionado Estatuto se establecen concretas obligaciones mínimas de las Diputaciones, tan variadas como la casa de Maternidad y Expósitos, el Hospital, la Casa de Caridad, el Manicomio, el Instituto de Higiene, la red de caminos vecinales…

En La Segunda República, la Provincia sale reforzada, según PARADA (arts 8 y 10 de la Constitución Republicana). La Provincia tiene el papel de agrupación de municipios y está destinada básicamente a ser sujeto activo de la creación de las regiones.

I.e) El Régimen franquista

BAENA y PRATS, al tratar la Provincia en el Régimen de Franco destacan el control político al que estaban sometidas. El Presidente de la Diputación se nombraba por el Ministro de la Gobernación a propuesta del Gobernador Civil.

La Provincia vuelve a tomar un protagonismo prinicpal y la Ley de Régimen Local de 1945, refundida en 1955, entiende la Provincia como «la circunscripción determinada por la agrupación de municipios y como elemento territorial integrante del Estado Español». Así continúa esta idea, que se recoge también en la Ley Orgánica del Estado de 1967, y en la que se dice que las provincias tienen personalidad jurídica y capacidad plena para el cumplimiento de sus fines, y además, es una divisón territorial del Estado.

Al principio se le dieron importantes competencias a la Diputación. Competencias de ordenación, intervención y control de los municipios. Como recoge LÓPEZ RAMÓN, alumbrado eléctrico para las poblaciones de más de 500 habitantes, el servicio provincial de incendios, las granjas agrícolas… además de las mencionadas en el Estatuto de 1925. Pero estos propósitos fueros rápidamente frustados por normas como la Ley de Presupuestos de 1957, la Ley de Haciendas Locales de 1962 y, menormente, el Decreto de los Gobernadores de 1958.

LLISET resume bien lo que vamos a desarrollar seguidamente: «La Provincia, con una historia ascendente desde su creación en 1833, ha perdido definitivamente ese carácter básico, para ser reconducida a una difusa agrupación de municipios, al servicio de éstos, sin apenas asuntos en los que materializar sus competencias propias, y dejada al socaire de la voluntad de las Comunidades Autónomas para estrechar o ampliar, según su criterio, el ámbito competencial de la Diputación».

Hecha esta pequeña historia de la Provincia vamos, pues a estudiar, el significado y el papel de la misma en la España constitucional, en la España autonómica nacida de la Constitución de 1978.

II. LA PROVINCIA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978

Art. 137 CE

«El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autómomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus intereses».

Art. 141 CE

«1.La Provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica.
2.El gobierno y la administración de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.
3.Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.
4. (…)»

II. a) Introducción

Para GARC??A DE ENTERR??A, en el momento de redactarse la Carta Magna debía haberse tratado la posición de la provincia. Pero es que el constituyente, en el Título VIII, por no fijar no dejó no fijado el sistema autonómico. Las Comunidades Autónomas se acabaron generalizando, pero nada habría pasado si sólo se hubiesen creado tres (las llamadas «históricas») y el resto del Estado no hubiese seguido este proceso, bien por falta de iniciativas o bien porque el propio Estado no hubiese querido. Por tanto, la determinación territorial que la Constitución nos fija es ciertamente ambigua.

Así, con esta nota, era imposible retocar o suprimir una figura tan arraigada como la Provincia.

Y es que la consolidación del Estado de las Autonomías ha generado diversos frentes de lucha contra las provincias, en palabras de LÓPEZ RAMÓN. Para este autor, la Provincia puede ser puesta en entredicho bajo formas muy variadas. Desde el problema catalán hasta la significación de una figura como el Gobernador Civil, que chocaría con el Delegado del Gobierno. La LOFAGE ha sustituido los Gobernadores Civiles por los Subdelegados del Gobierno, con funciones muy similares.

La CE define a la provincia como una entidad local determinada por la agrupación de municipios; definición que plantea, a juicio de PAREJO, la cuestión acerca de la trascendencia de la determinación municipal en la configuración misma de la instancia provincial. Para este autor, además, la provincia es una instancia, que desde los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, asegura la plena funcionalidad de la Administración Local en la estructura toral del poder público y administrativo.

GUAITA reconoce que existe una literatura adversa a las provincias como si Región y Provincia fueran dos conceptos que no se llevaran nada bien.

GARC??A DE ENTERR??A ve excesivo que existan cuatro niveles territoriales sobre un mismo territorio: Municipio, Provincia, Comunidad Autónoma y Estado, pero admite esa posibilidad si en ves de Provincia hablemos de Comarca, la cual parece más cercana al ciudadano.

Es evidente que la Provincia, aunque parezca «en vías de extinción» en la época constitucional, también tiene su importancia.

El sistema de representación política es provincial. Es decir, la provincia es la circunscripción electoral para la desiganción de Diputados (art. 68.2 CE) y de Senadores (Art. 69.1 CE). Y de ahí, viene la enmienda que los socialistas incluyeron en el proceso constitucional de necesidad de Ley Orgánica para la alteración de límites provinciales. También es la base del sistema de demarcación y planta judicial, de acuerdo con la LOPJ, que tiene su máxima expresión en las Audiencias Provinciales.

A juicio de GUAITA, esto ya era «una auténtica apoteosis y supraconstitucionalización de la provincia, pues jamás se había exigido para modificar las provincias tal medida». Esto no estuvo exento de críticas, pues UZCANGA, por ejemplo, pensaba que era excesivo que se exigiera una Ley Orgánica para que Treviño pasara a las provincias vascongadas. Pero al final quedó esa redacción en la Constitución.

II.b) La Provincia en el proceso constituyente

En el proceso constituyente hubo, a jucio de GUAITA, un profundo sentimiento antiprovincial. Se supone que las provincias son demasiado pequeñas y deben ser sustituidas por las regiones. También se supone que son demasiado grandes y deben ser sustituidas por las comarcas. Nadie se contenta. De hecho en el anteproyecto oficial de CE del BOC de 5 de enero de 1978 se decía: «Las provincias, o en su caso, las circunscripciones que los Estatutos de Autonomía establezcan por la agrupación de municipios gozarán igualmente de personalidad jurídica».

Este texto, que tanto habría gustado a muchos catalanes, fue rechazado pro Gómez de las Roces, Letemendia, Vallina, López Rodó…. Y en el anteproyecto del BOC de 17 de abril de 1978 se elimina esta idea. El grupo socialista dijo: «este grupo está de acuerdo con su constitucionalización y su defensa».

II.c) La provincia una vez promulgada la Constitución: doctrina del TC

Una vez promulgada la CE, el Tribunal Constitucional hubo de intervenir en varias ocasiones, a través de la doctrina de la llamada «garantía institucional». No se puede prescindir de ella. ( SSTC 4/ 81; 76/83; 27/87; 216/89).

La STC 32/81 dice que «el mantenimiento institucional de la provincia como tal es obligado, pues, cualquier intento de supresión de la misma, formal o virtual, en el ámbito de la Comunidad Autónoma es rigurosamente anticonstitucional».

Pero nadie puede dudar de su desvalorización. Según GARC??A DE ENTERR??A, la provincia ha dejado de ser un espacio propio para la política de desarrollo regional, interno o europeo.

Dice LLISET que «el primer golpe de gracia lo ha recibido la Provincia» con las Comunidades Autónomas uniprovinciales. La STC de 28 de julio de 1981 declara la supresión de la provincia y sus instituciones propias (Diputación, servicios…) en estas Comunidades.

De todos modos COLOM dice «En mi opinión, la Provincia no desaparece ni tampoco se transforma o convierte en Comunidad Autónoma: simplemente estamos ante una Provincia cuyo gobierno y administración corresponden a la Comunidad Autónoma».

PARADA dice, por otra parte, que el argumento de que la Provincia no se elimina sino que es elevada de categoría «no parece demasiado serio, pues recuerda al homicida que negaba su crimen en base a que había elevado a la víctima al Reino de los Cielos». Para este autor, la eliminación que el TC hace de la provincia en las Comunidades Autónomas uniprovinciales «no tiene apoyo en los términos literales de la CE». «El argumento de la potenciación de la provincia, que asume un grado superior de autonomía presentado como una ventaja y beneficio, se convierte en una clara discriminación, si no se reconoce a todas las demás provincias el derecho a constituirse en Comunidade Autónomas uniprovinciales».

Desde luego creo que no le falta nada de razón a PARADA. La Rioja o Cantabria, por decir algunos de los ejemplos más significativos, tienen sin duda más privilegios y cuentan más en la Nación que Soria o Segovia (ésta última no quiso constituirse en Comunidad y la obligaron). Creo que nadie es partidario de crear 50 Comunidades Autónomas, pero, como dice PARADA » presuntos títulos de nobleza regional y fantasmas históricos, más que racionalidad organizativa y voluntad de conveniencia de los pueblos han sido los factores decisivos del diseño de la organización territorial de España».

II. d) Conclusión

Es, en definitiva, la provincia actualmente una institución que lucha por no convertirse en un «caparazón vacío» (LLISET). Es curioso observar cómo en la Ley de Bases del Régimen Local (Ley 7/1985 de 2 de abril), que dedica el Título III a la Provincia, en el Preámbulo no se dice nada, absolutamente nada sobre ella. Tiene dos partes, una primera dedicada a la Historia del Municipio, y una segunda dedicada a la autonomía del mismo. Intencionado o no, está claro la importancia que el legislador da a esta institución.

La provincia tiene una significación difusa en nuestra Constitución. Entre el romanticismo y la realidad autonómica. Entre el valor moral para algunos y la poca transcendencia práctica.