El inminente desarrollo del derecho de petición.

Esteban Greciet García, Licenciado en Derecho y Socio Colaborador de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación.

??NDICE

1. Origen y concepto.
2. Titularidad, ejercicio y contenido.
3. Desarrollo legislativo.
4. Límites.
5. Ejercicio ante las Cámaras.

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1. Origen y concepto.

El derecho de petición, señala PÉREZ-SERRANO, autoriza para dirigirse a los poderes públicos solicitando gracia, reparación de agravios o adopción de medidas que satisfagan el interés del peticionario o los intereses generales, añadiendo que se trataba de un derecho inofensivo.

1.1. Su importancia histórica resulta difícil de exagerar; así, ??LVAREZ CONDE se retrotrae incluso al favor o el plácet en las monarquías asiáticas de tipo tiránico, perteneciente a la categoría de las medidas benévolas y de carácter discrecional, y resalta su indudable importancia en épocas pasadas.

Habría que mencionar, así, el significado de la Petition of Rights de 1628 y del punto V del Bill of Rights de 1689, que lo proclamaba como derecho de los súbditos a presentar peticiones al Rey, siendo ilegal toda prisión o procesamiento de los peticionarios; y la enmienda I de la Constitución EE.UU. de 1787 impide al Congreso la aprobación de una ley que coarte el derecho del pueblo a solicitar la reparación de todo agravio. En el proceso revolucionario francés, BEAUMENT señaló que el derecho de petición carece de utilidad en un Gobierno libre, pues los ciudadanos pueden sustituirlo por otro, mientras que ROBESPIERRE califica al mismo de imprescriptible de todo hombre en una sociedad; el Título I de la Constitución francesa 1791 proclamaba como un derecho natural el de dirigir peticiones firmadas individualmente a las autoridades constituidas.

1.2. En la España medieval, la sujeción del Rey al Derecho significaba que las normas o actos que lo quebrantasen fuesen considerados agravios o contrafueros, lo que requería su reparación: se definen como las actuaciones del monarca contra derecho o fuero, si bien en sentido amplio el agravio podía proceder de la conducta abusiva de otras autoridades. La reparación de agravios fue planteada al rey con ocasión de reunirse las Cortes, donde los estados le pedían que restableciese el derecho y rectificase el contrafuero, mientras que el Rey solicitaba el otorgamiento del subsidio, como constató S??NCHEZ ALBORNOZ. De la fuerza de las Cortes dependió la exigencia de la reparación, y resultó notable en Aragón y escasa en Castilla, donde fue usual que el servicio se aprobara antes de que el Rey contestase a las peticiones de los procuradores o reparara los agravios, en tanto que en Aragón la concesión de subsidios se condicionaba a la reparación previa del desafuero regio.

El devenir del tiempo ha ido restando operatividad a este derecho, ya que hoy existen mecanismos más eficaces a cuyo través puede intentarse lograr la pretensión que antaño se articulaba por el ejercicio del derecho de petición: los recursos jurisdiccionales, la acción popular, la iniciativa legislativa popular… junto con los mecanismos de control parlamentario frente al Gobierno, en los cuales la oposición se hace eco de los problemas que preocupan a la opinión pública. Por ello, no debe extrañar que LABAND considerase al derecho de petición tan vacío como el derecho de escribir cartas, a la vista de su evolución histórica, si bien el régimen de inminente aprobación acaso apunta en la línea contraria a la señalada.

2. Titularidad, ejercicio y contenido.

El art. 29.1 C.E. establece: Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley.

2.1. Su titularidad y ejercicio vienen atribuidos a todos los españoles, a los ciudadanos en cuanto tales, ya que no está en juego cuando los cargos públicos representativos ejercen facultades propias de su función; este derecho puede ejercerse individual y colectivamente, sin perjuicio de las limitaciones que consignaremos. De otra parte, el art. 44 Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea dice que todo ciudadano de la U.E. o toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene el derecho de petición ante el Parlamento Europeo.

2.2. Su contenido ha sido precisado por la S.T.C. 161/1988, de 20 septiembre, al indicar que el art. 29.1 C.E. reconoce un derecho uti cives del que disfrutan por igual todos los españoles en su condición de tales, y que les permite dirigir, con arreglo a la ley a la que se remite la C.E., peticiones a los poderes públicos, bien solicitando gracias, bien expresando súplicas o quejas, sin que en él se incluya el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado. Por tanto, este derecho no recoge pretensiones que se deduzcan con base en reglas singulares ordenadoras de las funciones y facultades que correspondan a quienes ostenten el status específico de miembros de órganos colegiados, no pudiendo confundirse con el derecho que asiste a los parlamentarios de recabar la información de los poderes públicos que sea necesaria para el buen desempeño de su función.

La S.T.C. 242/1993, de 14 julio, señala que la petición no es una reclamación en vía administrativa, ni una denuncia o recurso en la judicial, indicando que puede incorporar una sugerencia o información, pero en cualquier caso ha de referirse a decisiones discrecionales o graciables; su finalidad puede servir para poner en marcha actuaciones institucionales o la interposición de recurso de inconstitucionalidad, por ejemplo, por parte del Defensor del Pueblo, pero nunca puede incorporar una exigencia vinculante para el destinatario. En cuanto a su contenido, tiene un carácter mínimo y se agota en la mera posibilidad de su ejercicio, por lo que al escrito de petición, una vez admitido, se debe dar el curso debido o remitir al órgano competente para su toma en consideración. Hay dos obligaciones, así, para el destinatario: la consistente en exteriorizar el hecho de la recepción y la comunicación de la resolución adoptada al interesado o solicitante.

Por otra parte, el T.C. ha rechazado tajantemente que este derecho pueda ejercitarse ante él, posición que justifica en sus competencias, tasadas y delimitadas por la C.E. y L.O.T.C., entre las que no se encuentra la de acoger y resolver sobre peticiones presentadas por los ciudadanos (A.T.C. 81/1980, de 5 noviembre).

3. Desarrollo legislativo.

Se encuentra en tramitación en las Cortes Generales el Proyecto de L.O. reguladora del derecho de petición, cuya Exposición de Motivos insiste en la necesidad de actualizar el desarrollo normativo del derecho desde la perspectiva constitucional, y justifica el mantenimiento de la vigencia de la Ley 92/1960, de 22 diciembre, que ahora se deroga, por el carácter residual de este derecho respecto a otros instrumentos de relación entre los ciudadanos y los poderes públicos y por su carácter eminentemente técnico-administrativo.

En el momento actual, el derecho de petición, del que se niega que sea menor, entronca de manera adecuada con las tendencias mayoritarias que proclaman una mayor participación de los ciudadanos, y de los grupos en que se integran, en la cosa pública, una mayor implicación en las estructuras institucionales sobre las que se asienta el Estado social y democrático de Derecho. Al abordar de nueva planta el desarrollo legal de un precepto constitucional en que se reconoce un derecho fundamental es ineludible atender a la construcción doctrinal que el T.C. ha establecido. En consecuencia, el Proyecto de L.O. se ajusta a los pronunciamientos contenidos en diversas Sentencias y Autos, con especial atención a la mencionada S.T.C. 242/1993.

3.1. En punto a su ámbito subjetivo, la delimitación de los titulares del derecho de petición se realiza extensivamente, entendiendo que abarca a cualquier persona natural o jurídica prescindiendo de su nacionalidad, pudiendo ejercerse individual y colectivamente (art. 1.1). Como es tradicional en nuestros precedentes legales, y en el Derecho comparado, se prevé que del ejercicio del derecho no puede derivarse perjuicio para el peticionario, salvo cuando incurra, con ocasión de su ejercicio, en delito o falta. Los destinatarios de la petición pueden ser cualesquiera poderes públicos o autoridades, investidos de facultades y atribuciones decisorias, incluyendo los órganos constitucionales, y todas las Administraciones Públicas existentes (art. 2).

3.2. En cuanto a su objeto, la petición puede incorporar una sugerencia, una iniciativa, una información, expresar quejas o súplicas; su objeto se caracteriza por su amplitud y va referido a cualquier asunto de interés general, colectivo o particular (art. 3, p.1º); su carácter supletorio respecto a los procedimientos específicos (p.2º) de carácter parlamentario, judicial o administrativo obliga a limitarlo a lo estrictamente discrecional o graciable.

3.3. En referencia a sus requisitos formales, el ejercicio del derecho de petición debe caracterizarse por su sencillez y antiformalismo; aunque se trata de un derecho que se ejercita siempre por escrito, se permite la utilización de cualquier medio, siempre que resulte acreditada la declaración de voluntad y su autenticidad (art. 4.1), pero el principio antiformalista obliga a establecer los requisitos mínimos imprescindibles para su ejercicio, también en las peticiones colectivas (art. 4.2). En la línea iniciada por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, hay un tratamiento amplio en el uso de las lenguas cooficiales en las CC.AA. donde están estatutariamente reconocidas, merced al derecho de los peticionarios a formalizar sus peticiones y a obtener respuestas en las mismas (art. 5.1), con obligación administrativa de traducción en caso de que los documentos deban surtir efectos fuera del territorio de una Comunidad Autónoma (art. 5.3). La elección de lugares para su ejercicio o presentación se remite a la legislación sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento administrativo común (art. 6.1).

3.4. Los requisitos de tramitación van orientados a la satisfacción del derecho, prestando atención a las obligaciones de los poderes públicos y de las autoridades destinatarias de las peticiones. En los términos establecidos por el T.C. se regula la obligación de los destinatarios públicos de las peticiones de acusar recibo, comunicándose al interesado en el plazo de 10 días (art. 6.2) y el control de adecuación a los requisitos formales y materiales de la L.O., como resultado de lo cual deberá declararse su inadmisión o tramitarse la petición (art. 7.1).

3.5. En cuanto a su admisión o inadmisión a trámite, a tenor del art. 8, no se admitirán las peticiones cuyo objeto sea ajeno a las atribuciones de los poderes públicos, instituciones u organismos o que excedan del contenido del derecho de petición, así como aquellas cuya resolución deba ampararse en un título específico distinto al establecido en la L.O. que deba ser objeto de un procedimiento parlamentario, administrativo o de un proceso judicial. Tampoco se admitirán a trámite aquéllas sobre cuyo objeto exista un procedimiento parlamentario, administrativo o judicial ya iniciado, en tanto no haya recaído acuerdo o resolución firme, un conjunto de excepciones tipificadas restrictivamente a la obligación de tramitarlas y contestarlas adecuadamente.

La declaración de inadmisibilidad será motivada en todo caso y deberá acordarse y notificarse al peticionario en los 30 días hábiles siguientes al de presentación del escrito de petición (art. 9.1); cuando la inadmisión traiga causa de la existencia en el ordenamiento jurídico de otros procedimientos específicos para la satisfacción de la petición, la declaración de inadmisión deberá indicar expresamente las disposiciones a cuyo amparo deba sustanciarse, así como el órgano competente para ella, y en otro caso, se entenderá que la petición ha sido admitida a trámite (art. 9.2). En cuanto a los problemas de competencia de la institución o autoridad que deben resolverla, se establece el deber de remisión a aquél que se considere competente (art. 10), comunicándose al peticionario y computándose los plazos desde la recepción del escrito.
3.6. Por último y en cuanto a la finalización, la obligación de tramitar y contestar constituye desarrollo del contenido esencial de este derecho, y figura en el art. 11.1, que añade el deber de notificar la contestación en el plazo máximo de 3 meses desde su presentación. Cuando la petición se estime fundada, dice el art. 11.2, el órgano competente para examinarla adoptará las medidas que estime oportunas a fin de lograr su plena efectividad, incluyendo, en su caso, el impulso de los procedimientos necesarios para adoptar una disposición de carácter general. En la contestación se hará constar, al menos, el examen y la toma de razón de la petición deducida y el juicio correspondiente sobre la consideración o no de la misma. En el caso de que como resultado de la petición se haya adoptado cualquier acuerdo, medida o resolución específica, se agregará a la contestación (art. 11.3).

El régimen de protección jurisdiccional del derecho fundamental goza del tratamiento que se deriva del art. 53.2 C.E. (art. 12). Podrán ser objeto de recurso contencioso-administrativo, por el procedimiento de protección jurisdiccional de derechos fundamentales de la persona (arts. 114-121 L.J.C.A.): la declaración de inadmisibilidad de la petición; la omisión de la obligación de contestar en el plazo establecido; la ausencia en la contestación de los requisitos mínimos establecidos en el art. 11 Proyecto de L.O. Finalmente, el art. 13 establece unas especialidades propias de los órganos colegiados administrativos, remitiéndose a sus normas internas.

3.7. Se prevé un conjunto de especialidades: reconociendo su autonomía organizativa y regulatoria, se remite a su régimen especial y a los Reglamentos parlamentarios el ejercicio del derecho ante el Congreso, el Senado y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, quedando sujetas sus decisiones al régimen de garantías del art. 12 (D.A. 1ª). También se respeta el régimen de las quejas al Defensor del pueblo e instituciones análogas de las CC.AA. (D.A. 2ª), y se excluyen las peticiones de los reclusos, en el ámbito regulado por la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria (D.A. 3ª).

4. Límites.

El art. 29.2 C.E. dispone: Los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar podrán ejercer este derecho sólo individualmente y con arreglo a lo dispuesto en su legislación específica. Esta restricción se justifica por el significado de los pronunciamientos, habitualmente causantes de los cambios constitucionales y políticos, dentro del constitucionalismo histórico español.

El art. 1.2 Proyecto de L.O. establece esta limitación que se deriva directamente de la C.E., y así, según los arts. 199-205 Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas aprobadas por Ley 85/1978, de 28 de diciembre, cualquier militar podrá dirigir propuestas a sus superiores, haciéndolo individualmente y por conducto regular, y no podrá solicitar ni conceder la autorización para la presentación de reclamaciones o peticiones colectivas.

Por otro lado, el art. 7 L.O. 8/1998, de 2 de diciembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, tipifica como infracciones leves hacer reclamaciones o peticiones en forma o términos irrespetuosos o prescindiendo de los cauces reglados, así como la inexactitud o descuido en la tramitación reglamentaria de las reclamaciones o peticiones formuladas por subordinados; el art. 8 incluye, entre las infracciones graves, interceptar o devolver a su origen, sin darles el debido curso reglamentario, las reclamaciones o peticiones formuladas por los subordinados, así como hacer reclamaciones, peticiones o manifestaciones contrarias a la disciplina o basadas en aseveraciones falsas, realizarlas a través de los medios de comunicación social o formularlas con carácter colectivo.

Estas previsiones han sido sustancialmente reiteradas por la L.O. 11/1991, de 17 de junio, del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil; según el art. 99 Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, los guardias civiles podrán ejercer el derecho de petición individualmente en los casos y con las formalidades que señala la Ley reguladora del mismo, y su ejercicio nunca podrá generar reconocimiento de derechos que no correspondan de conformidad con el ordenamiento jurídico. El art. 15.2 Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, también en referencia a la Benemérita, se remite a esta legislación específica para el ejercicio del derecho de petición y reitera que sus miembros no podrán hacer peticiones colectivas.

5. Ejercicio ante las Cámaras.

Las Cámaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas, siempre por escrito, quedando prohibida la presentación directa por manifestaciones ciudadanas (art. 77.1 C.E.), a lo que el art. 77.2 añade: Las Cámaras pueden remitir al Gobierno las peticiones que reciban. El Gobierno está obligado a explicarse sobre su contenido, siempre que las Cámaras lo exijan. Este precepto ha hallado desarrollo en la regulación reglamentaria de las Comisiones de Peticiones de ambas Cámaras.

5.1. Para el Congreso de los Diputados, viene prevista en los arts. 46.2.3ª y 49 R.C.D., como una Comisión Permanente que examinará cada petición, individual o colectiva, que reciba el Congreso, pudiendo acordar su remisión, según proceda, por conducto del Presidente de la Cámara: al Defensor del Pueblo; a la Comisión del Congreso que estuviere conociendo del asunto de que se trate; al Senado, al Gobierno, los Tribunales, Ministerio Fiscal Comunidad Autónoma, Diputación, Cabildo o Ayuntamiento a quien corresponda. La Comisión, asimismo, podrá acordar el archivo de la petición sin más trámites, comunicándose el acuerdo adoptado al peticionario.

5.2. Para el Senado, el art. 49.2 R.S. sigue recogiendo esta Comisión no Legislativa, tras sus Reformas de 11 de mayo, 14 de junio y 17 de octubre de 2000; su regulación se contiene en el Título XI, arts. 192-195, de previsiones muy semejantes al R.C.D., contemplando la posibilidad de que se traslade la petición a los Grupos Parlamentarios para que, si lo estiman oportuno, puedan promover alguna iniciativa parlamentaria, y pudiendo la Comisión o, en su defecto, cualquier Grupo, elevar al Pleno una moción que asuma el contenido de una de las peticiones.

Además, si el órgano al que se remitiese la petición, de los consignados en el art. 193.1.3º R.S., se considerase competente en la materia, informará a la mayor brevedad posible, salvo que una disposición legal lo impidiese, de las medidas adoptadas o a adoptar en torno a la cuestión suscitada. En cada período ordinario de sesiones, la Comisión informará del número de peticiones recibidas, decisión adoptada, resoluciones de las autoridades a las que hayan sido remitidas, siendo el informe considerado en sesión plenaria (art. 195).