Poderes locales e integración europea: perspectiva institucional y normativa (Parte I).

Rodrigo Caballero Veganzones, Licenciado en Derecho.

0. INTRODUCCIÓN.
La forma habitual de realizar el estudio de la construcción europea se plantea casi siempre desde la perspectiva de las relaciones interestatales, ya sean de cooperación, ya sean de integración.

Pero el proceso político de construcción europea no debe desperdiciar y, en consecuencia, tampoco nosotros en su estudio, la importancia de la entidad política y administrativa más próxima al ciudadano, ésto es, el Municipio o Ente Local. Al fin y al cabo es en este ámbito de la colectividad local donde, de una forma activa, mejor y más activamente puede participar el ciudadano en la actividad pública y; de una forma pasiva, más directamente va a recibir y percibir el efecto e influjo de las acciones políticas y económicas de los poderes públicos y, en concreto, de los que forman parte de la esfera europea.

Decía Carlos FUENTES que no hay globalización sin localización. En realidad, desde hace mucho tiempo se percibe que no hay apenas asuntos exclusivamente locales, ni asuntos exclusivamente generales. Al contrario, los hechos sociales contemporáneos demuestran una interrelación entre los distintos niveles y, por tanto, tienen que remarcar el carácter representativo de las colectividades locales dentro de las redes internacionales de carácter político, económico y cultural.

Afirmada pues la importancia del ente local, es posible hacer un estudio desde la perspectiva europea. En realidad, es posible hacer varios planteamientos. Nosotros nos vamos a centrar, en una primera parte, en un análisis de las principales instituciones europeas en las que se representan los interese locales, para después estudiar el marco jurídico en el que se incardina la autonomía local, cauce político-jurídico de la importancia social anteriormente expuesta. Lo haremos primero mediante una visión teórica e histórica de su contenido, para posteriormente pasar a estudiar la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 (CEAL), norma que pretende ser la ?Constitución Europea? (permítase esta excesiva comparación) en lo que a la autonomía local se refiere; pondremos finalmente esta norma en relación con la legislación española.

Queda ahora señalado (y espero que disculpado) que vamos a equiparar lo local con lo municipal, dejando de lado, salvo en muy contadas ocasiones, el hecho provincial. Así mismo, advertimos que la doctrina no es pacífica (más bien tiende al malhumor) en las cuestiones relativas a la autonomía local y al efecto de la CEAL, hecho que se reflejará a lo largo de este trabajo.

1. REPRESENTACIÓN DE LOS PODERES LOCALES EN LAS INSTITUCIONES EUROPEAS
1.1 PARTICIPACIÓN EN LA COMUNIDAD EUROPEA: EL COMITÉ DE LAS REGIONES

El Comité de las Regiones (CdR), creado por el TUE Maastricht, es un órgano secundario en la estructura de la Comunidad Europea, en el que están representados las regiones y los poderes locales de los Estados miembros de la Unión Europea. Tiene una función a priori consultiva, pero hemos podido ver como de facto ha ampliado el carácter político y autónomo de sus actividades.

1.1.1 PRECEDENTES

El propio Congreso de los Poderes Locales y Regionales de Europa (CPLRE), del que luego hablaremos, puede ser considerado como un precursor de esta institución. Dentro del Consejo de Municipios de Europa (hoy Consejo de los Municipios y de las Regiones de Europa, CMRE) se creó en 1967 un Consejo Consultivo, llamado de los Poderes Locales y Regionales de los Estados Miembros de la Comunidad desde 1970 como instrumento representativo de dichos poderes y como interlocutor con las instituciones comunitarias.

En el seno de la estructura comunitaria, el Consejo Consultivo de las Colectividades Regionales y Locales creado por Decisión de la Comisión de 24 de junio de 1988, a propuesta del Parlamento, es un precedente inmediato, pero todavía conceptualmente alejado del actual Comité de las Regiones. De marcado carácter técnico, sus 42 miembros eran nombrados por la propia Comisión, aunque tras la propuesta de organizaciones como ARE, IULA y CMRE [1] .

Finalmente sería en Maastricht cuando se procedería a crear el Comité de las Regiones, siguiendo, tras diversas vacilaciones, la propuesta hispano-germana, que se plasma en los artículos 4.2 y 198A,B y C del TCE (actualmente 263 a 265), y el Protocolo número 16 sobre el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones. Comenzó a funcionar en 1994.

1.1.2 NATURALEZA

Como ya hemos señalado, el CdR es un órgano de carácter consultivo y técnico, integrado por representantes de los poderes locales y regionales de los Estados Miembros. Ejercerá esa función consultiva con respecto a la Comisión y al Consejo en los casos determinados en el Tratado; también podrá hacerlo motu propio en otros supuestos.

Ahora bien, este órgano tiene una clara vocación política, que se percibe:

a) en su actuación, emitiendo dictámenes sobre materias más allá de los estrechos límites que marca el Tratado o del simple contenido técnico que se le solicita, o incluso creando nuevas formas de pronunciamiento como los Informes o las Resoluciones ( tendrán por objeto intereses importantes de los entes regionales y locales, y serán de actualidad; DOCE 22 de enero de 2000).

b) en su composición, pues está formado por representantes electos de los entes locales o regionales representados. Este papel político ha sido reconocido por la propia comisión (Comunicación de 18 de abril de 1995).

1.1.3 COMPOSICIÓN

El CdR está compuesto por 222 miembros, según la siguiente proporción: 24 corresponden a Alemania, Francia, Italia y Reino Unido; 21 a España; 12 a Bélgica, Grecia, Países Bajos, Portugal, Austria y Suecia; 9 a Dinamarca, Irlanda y Finlandia; 6 a Luxemburgo.

Los miembros son nombrados, según el artículo 263 TCE, por el Consejo por unanimidad, a propuesta de sus respectivos Estados miembros, por un período de 4 años. La propuesta contiene una lista con titulares y suplentes en igual número. Ningún miembro del Comité podrá ser simultáneamente miembro del Parlamento Europeo.

Con relación a la composición del Comité son dos, tal y como señalan SANZ y CALONGE [2] , los puntos más polémicos a debatir y que ahora recogemos por su relación con el objeto global de este trabajo:

a) ¿Es obligatoria la presencia de representantes locales en este órgano?

La lectura del 263 [3] no debiera dar lugar a ninguna duda, aunque alguien haya pretendido darle una visión de representatividad local subsidiaria, en vez de necesaria.

Dde todos modos, se suscita el problema de no tener ninguna regla sobre la proporción del número de representantes locales y regionales. Este asunto cae bajo la discreccionalidad del Estado miembro, pero sin que ello pueda vaciar de contenido el precepto antes citado. Puede no haber representantes regionales en el caso de que un Estado no se articule territorialmente de esta forma [4] , pero no puede no haber representantes locales.

b) ¿Deben ser cargos electivos o pueden ser funcionarios estatales responsables de política regional o local?

El tratado omite esta cuestión, y por eso, tanto Parlamento como CdR solicitaron que se introdujera una modificación en el Tratado de Amsterdam en el sentido de asegurar que los miembros del Comité fueran cargos electos de los entes representados en el mismo. Aunque no se atendió esta petición, en la practica se sigue este criterio.

1.1.4 ORGANIZACIÓN

El artículo 264 hace una breve referencia a la organización del Comité: designación del presidente y de la mesa de entre sus miembros, por un período de 2 años [5] ; convocatoria del CdR y capacidad para elaborar su propio Reglamento Interno, que deberá ser aprobado por unanimidad por el Consejo.

El actual Reglamento Interno, aprobado por el Consejo en la Decisión de 18 de noviembre de 1999 se divide en tres Títulos: ?Órganos y miembros del Comité?; ?De la organización y funcionamiento del Comité?; ?Disposiciones Generales?. El Protocolo nº 16 anejo al Tratado disponía que CES y CdR tuvieran una estructura organizativa común, pero esta disposición ha sido suprimida con el Tratado de Amsterdam. También ha sido suprimida, en el artículo 264 TCE, la referencia del antiguo artículo 198B TCE a que el Reglamento Interno requería la aprobación unánime del Consejo, lo que redunda en beneficio de la autonomía organizativa del Comité.

El Presidente del Comité será elegido por la Asamblea por mayoría absoluta de los votos emitidos o, en segunda votación, por mayoría simple. Son funciones del Presidente la convocatoria de la Asamblea, la dirección de las actividades del Comité y la representación del mismo.

La Asamblea, además de por el Presidente, podrá ser convocada por el Consejo, la Comisión o por iniciativa propia. Se reunirá al menos una vez cada tres meses, siendo necesaria la presencia mínima de la mitad de los miembros. Los acuerdos se adoptarán por mayoría de los votos emitidos, salvo que el Reglamento disponga otra cosa.

La Mesa está compuesta por el Presidente, el vicepresidente primero, catorce vicepresidentes, veinte miembros más, y los presidentes de los grupos políticos de la Asamblea. Hay que tener en cuenta la regla de que al menos un miembro por Estado debe ocupar una vicepresidencia, y de que, salvo el Presidente y los presidentes de los grupos políticos, los restantes puestos se reparten de la siguiente manera: tres para Alemania, España, Francia, Italia y Reino Unido; dos para Bélgica, Dinamarca, Grecia, Irlanda, Luxemburgo, Países Bajos, Austria, Portugal, Finlandia y Suecia.

Además de las genéricas funciones administrativas, financieras y de Secretaría General, los principales cometidos de la Mesa (art. 35 del Reglamento Interno) son la elaboración del Programa de prioridades políticas, la supervisión de su aplicación y la elaboración de los informes de evaluación preceptivos, así como la preparación, organización y coordinación del trabajo de la Asamblea y de las comisiones.

Las comisiones, encargadas de preparar el trabajo de la Asamblea, se constituyen por ésta al comienzo de cada mandato cuatrienal. Las comisiones elaboran proyectos de Dictamen y de Resolución que pueda adoptar el Comité. En la actualidad hay ocho comisiones:

– Comisión 1: Comisión de Política Regional, Fondos Estructurales, Cohesión Económica y Social y Cooperación Transfronteriza e Interregional

– Comisión 2: Comisión de Agricultura, Desarrollo Rural y Pesca

– Comisión 3: Comisión de Redes Transeuropeas, Transportes y Sociedad de la Información

– Comisión 4: Comisión de Ordenación del Territorio, Política Urbana, Energía y Medio Ambiente

– Comisión 5: Comisión de Política Social, Salud Pública, Protección de los Consumidores, Investigación y Turismo

– Comisión 6: Comisión de Empleo, Política Económica, Mercado Único, Industria y PYME

– Comisión 7: Comisión de Educación, Formación Profesional, Cultura, Juventud, Deporte y Derechos de los Ciudadanos

– Comisión de Asuntos Institucionales.

La estructura administrativa del Comité, dirigida por la Secretaría general, se organiza desde 1997, tras la supresión del Protocolo nº 16, en una Dirección de administración, personal, finanzas, servicio jurídico y secretaría de la Asamblea, una Dirección de estudios y de relaciones externas e interinstitucionales, y una Dirección de comunicación y prensa.

1.1.5 COMPETENCIAS

Según el artículo 265 TCE, el CdR será consultado por el Consejo y por la Comisión en los casos previstos en el Tratado. La ausencia de esta consulta obligatoria acarrearía la nulidad del acto.

Inicialmente los supuestos previstos en el Tratado de Maastricht para esta consulta eran los siguientes: medidas de fomento de la educación, formación profesional y juventud (art. 126.4, actual 149); medidas de fomento de la cultura (art. 128.5, actual 151.5); orientaciones relativas al establecimiento de redes transeuropeas y tras medidas (art. 129 D, actual 156); acciones específicas que pudiera adoptar el Consejo por unanimidad en materia de cohesión económica y social (art. 130 B, actual 159); regulación y aplicación general de los fondos estructurales y, en concreto, del FEDER (art. 130 D y 130 E, actual 161 y 162). Tras la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, los supuestos de dictamen preceptivo se amplían a los siguientes: empleo y cuestiones sociales (art. 129); medio ambiente (art. 161 y 162); disposiciones adicionales de aplicación del Fondo Social Europeo (art. 148); formación profesional (art. 137); y transportes (art. 71).

Además de estos supuestos de dictamen [6] preceptivo, el Consejo o la Comisión podrán consultar al Comité de las Regiones en cualquier caso en que lo estimen oportuno. Consejo o Comisión deberán además informar al CdR cuando se haya solicitado un informe al Comité Económico y Social, para que el CdR si lo considerare conveniente pudiera emitir un dictamen ?cuando estime que hay intereses regionales específicos en juego?.

En los tres supuestos de dictamen o informe que acabamos de ver, Consejo o Comisión pueden fijar un plazo al Comité, no inferior a un mes desde la fecha de notificación, para la emisión de su dictamen. Superado dicho plazo podrá prescindirse del dictamen.

Finalmente, el Comité de las Regiones podrá emitir informes por propia iniciativa cuando lo considere conveniente, aunque no estén contemplados en el Tratado como materias de consulta al Comité.

1.1.6 SUBSIDIARIEDAD

Una de las principales actividades del Comité de las Regiones ha sido la de realzar el principio de subsidiariedad comunitario (art. 3B TCE) de forma que su formulación afectara también a los entes territoriales inferiores. Así, en el informe Pujol sobre la revisión del Tratado, se propone una nueva formulación de dicho artículo:

?La comunidad intervendrá conforme al principio de subsidiariedad sólo en la medida en que los objetivos de la acción emprendida no puedan se alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y las colectividades regionales dotadas de competencias según el derecho interno de los Estados miembros?.

Está propuesta no salió adelante, aunque hay una alusión en este sentido en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, al referirse su apartado 5 al ?marco constitucional nacional de los Estados Miembros?, que alude, inevitablemente, a la estructura territorial del poder. Por otro lado, Alemania, Austria y Bélgica firmaron una Declaración sobre la subsidiariedad, de forma que estos países consideran evidente que la acción de la Comunidad Europea, de conformidad con el principio de subsidiariedad, afecta también a las entidades inferiores, en la medida es que estas disponen de un poder legislativo propio conferido por el Derecho Constitucional Nacional.

De todos modos, tal y como aprecia BARNÉS [7] , es mayor la importancia de la subsidiariedad como criterio político que articule la ordenación interna de un Estado, que como elemento positivo del ordenamiento comunitario que pretenda extenderse a las entidades Locales, pues eso, entre otros efectos, supondría que los Tratados entrarían a determinar la estructura territorial de los Estados, lo que no pretenden ni pueden hacer.

1.2 PARTICIPACIÓN EN EL SENO DEL CONSEJO DE EUROPA: CONGRESO DE LOS PODERES LOCALES Y REGIONALES DE EUROPA.
1.2.1 ANTECEDENTES

Apenas dos años después de la Conferencia de Londres (5 de mayo de 1949), que dotaba de un Estatuto al consejo de Europa, varios delegados de la Asamblea consultiva del mismo propusieran la creación de una Comisión de Asuntos Municipales y Regionales en su seno. Esta propuesta fue aprobada por la Asamblea el 27 de septiembre de 1952 (Resolucion (1952)20).

Los considerandos de la propuesta de resolución son frecuentemente citados por los autores que estudian esta institución, junto a la propia Carta Europea de la Autonomía Local. Ha señalado ORTEGA como aparece la tradicional concepción francesa de la autonomía local como principio de libertad frente al Estado, pero matizado por el principio democrático de la generalización de los interese locales. Además, se ha pretendido extraer del tercer considerando el siguiente silogismo: Si Europa es Democracia y Municipio es Democracia; entonces Europa es Municipio. En definitiva, se demostraría la necesidad de un espacio democrático y participativo local para la construcción de Europa.

En 1956 se concedería a esta Comisión el carácter de permanente. En 1968 pasaría a denominarse Comisión de Ordenación Territorial y de los Poderes Locales.

Años antes, en 1955, la Asamblea consultiva, tras un previo trabajo conjunto con la Comisión de Asuntos Municipales y Regionales, comienza a convocar una conferencia anual de todas las asociaciones nacionales cualificadas de autoridades locales de los Estados Miembros del Consejo de Europa (Res. (1955)76), esto es, la Conferencia Europea de Poderes Locales (CEPL), que se reunirá por primera vez en enero de 1957.

Sería con la Resolución del Comité de Ministros nº 20 de 1960 cuando adquiera esta Conferencia un Estatuto Permanente. Se convierte así en un órgano consultivo y técnico del Consejo de Europa, con cierta autonomía en su seno. Se pretende ?asegurar la participación de las autoridades locales en el logro de los objetivos del Consejo de Europa?(art. 1 Carta Estatutaria).

Esta Carta Estatutaria ha sido varias veces modificada. De esta forma, la Resolución (1975)4, establece por u lado el derecho de reunión anual que adquiere la Conferencia, y por otro, incluye en la Conferencia a las regiones como ente de pleno derecho, por lo que se denomina a partir de ese momento Conferencia Permanente de los Poderes Locales y Regionales de Europa. La Resolución (1994)3 convierte la conferencia en Congreso, creando en su seno dos Cámaras, una de los Poderes Locales, y otra de los Poderes Regionales.

1.2.2 EL CONGRESO ACTUAL

El texto vigente de la Carta del CPLRE es el que surge de la resolución del Comité de Ministros (2000)1, de 15 de marzo, recogida en su Apéndice. Como se indica en el texto de la Resolución, para redactar la nueva Carta se ha tenido en cuenta las propuestas de la Asamblea Parlamentaria del Consejo y del propio Congreso de Poderes Locales y Regionales, así como la opinión de organizaciones representativas de los poderes locales y regionales de Europa, en particular ARE y CMRE.

Con relación a la Carta Europea de la Autonomía local, aparece en el siguiente considerando de la Resolución un fundamento político evidente:

?Considering that one of the bases of a democratic society is the existence of a solid and effective local and regional democracy in conformity with de principle of subsidiarity included in the European Charter of Local Self-Government whereby public responsabilities shall be exercised, in preference, by those authorities wich are closest to the citizens, having regard to the extent and nature of the public tasks and the requirements of efficiency and economy?.

El CPLRE se rige por la precitada Resolución, por la Carta del congreso (contenida en el apéndice de la Resolución), y por el Reglamento Interno que adoptará en un futuro el CPLRE.

El Congreso es un órgano consultivo del Consejo de Europa, aunque se le asignan funciones más activas, reforzando así su autonomía y capacidad de iniciativa. Entre esas funciones que se le asignan están:

a) Asegurar la participación de los poderes locales y regionales en la implementación del ideal de la Europa unida (en referencia al artículo 1 del estatuto del Consejo de Europa), así como su representación y desenvolvimiento en el trabajo del Consejo de Europa.

b) Enviar propuestas al Comité de Ministros patra promover la democracia regional y local.

c) Promover la cooperación entre los poderes locales y regionales.

d) Mantener contacto, dentro de sus responsabilidades, con las organizaciones internacionales, como parte de la política general de las relaciones internacionales del Consejo de Europa.

e) Trabajar en intensa cooperación con las asociaciones democráticas nacionales de poderes locales y regionales, y con las organizaciones europeas, representando a los poderes locales y regionales de los Estados miembros del Consejo.

El Comité de Ministros y la Asamblea del Consejo de Europa consultarán al congreso en aquellos supuestos que afecten a las responsabilidades e interese esenciales de los poderes locales y regionales que representan.

Según el art. 2 de la Carta, en el CPLRE cada Estado tiene derecho al mismo número de asientos que en la Asamblea Parlamentaria del Consejo. Los representantes son miembros electos de los poderes locales y regionales. Cada delegación nacional deberá asegurar un equilibrio geográfico, estructural (entre poderes locales y regionales), político y también sexual [8] . Se señalará un proceso para la modificación de las delegaciones en función de las variaciones que pudieran producirse con motivo de elecciones locales o regionales.

Cada Estado desarrolla un procedimiento específico para elegir a su delegación, procedimiento que comunicará al Secretario General del Consejo de Europa, y que deberá ser compatible con los principios que señale el Reglamento Interno(art. 3 de la Carta).

Podrá haber en las reuniones del CPLRE observadores (asociaciones internacionales de poderes locales y regionales reconocidos como interlocutores por el Consejo de Europa), invitados especiales (delegaciones de Estados que tienen este mismo status en el seno de la Asamblea del Consejo de Europa); tienen derecho a voz pero no a voto.

El CPLRE se reunirá en sesión ordinaria una vez al año; un Comité Permanente actuará en su nombre en el período entre sesiones plenarias. El CPLRE se organiza en dos Cámaras, una de Poderes Locales y otra de Poderes Regionales; en cada Cámara hay una Mesa (Bureau) formada por el Presidente de la Cámara y por otros siete miembros. Unidas ambas Mesas se constituye la Mesa del CPLRE, que asegura la continuidad del trabajo del Congreso entre las sesiones del Comité Permanente y del propio Congreso. Entre sus funciones está la preparación de la sesión plenaria, la coordinación del trabajo de las Cámaras y de las Comisiones estatutarias, y la preparación del presupuesto.

De forma excepcional, la Mesa de cada Cámara puede establecer grupos de trabajo ad hoc, para actividades específicas (preparación de informes, organización de los proyectos de cooperación o de las actividades intergubernamentales específicas del Consejo de Europa).

El mandato de los Presidentes del Congreso y de las Cámaras abarca dos sesiones ordinarias. Además, desde la perspectiva administrativa, existe la figura del Jefe Ejecutivo, bajo la dependencia del Secretario General del Consejo de Europa.

El CPLRE emite su voluntad mediante Recomendaciones, Informes y Resoluciones.

Del trabajo del Congreso de los Poderes Locales y regionales de Europa, y previamente de la Conferencia , cabe destacar la gestión de los siguientes convenios: Carta Europea de la Autonomía Local, Convenio-Marco de Cooperación Transfronteriza, Convenio sobre la Participación de los Extranjeros en las Política Local, Europan Urban Charter y Carta sobre la Participación de la Juventud en la vida Municipal y Regional.

Además, el CPLRE mantiene los siguientes programas de trabajo: ENTO-European Network of Training Organisations for Local and Regional Authorities; LODE-the Special Support Programme for Local and Regional Democracy in Central and Eastern Europe; Local Democracy Agencies (Yugoslavia); competición Prix Europa [9] .

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[1] Asamblea de las Regiones de Europa; International Union of Local Authorities; Consejo de los Municipios y las Regiones de Europa.

[2] CALONGE VEL??ZQUEZ y SANZ RUBIALES, El Comité de las Regiones: análisis de una futura institución. Ed. Comares, Granada, 2000; pag. 56 y ss.

[3] V. CALONGE VEL??ZQUEZ y SANZ RUBIALES, op. cit., loc. cit.

[4] Así en el caso de Irlanda.

[5] Criterio similar al seguido en el Consejo Económico y Social y en el Parlamento.

[6] Cuando la Comisión, el Consejo o el Parlamento Europeo preparan un acto legislativo o un programa de acción que podría tener repercusiones a nivel regional o local, consultan de antemano al Comité de las Regiones, que a su vez encarga a una de sus comisiones competentes la elaboración de un proyecto de dictamen.

Los miembros de la Comisión estudian el expediente, destacan los puntos positivos y, en su caso, también emiten sugerencias destinadas a mejorar el documento. Su objetivo es procurar que sus observaciones optimicen el impacto del documento para la Unión Europea y también para las regiones y, en última instancia, para los ciudadanos europeos.

A continuación, el proyecto de dictamen se debate en el Pleno. Una vez aprobado, el dictamen del Comité de las Regiones se transmite a la institución que lo ha solicitado.

[7] BARNÉS, Subsidiariedad y autonomía local, en Anuario del Gobierno Local 1997, pp. 94 yss.

[8] La política de iguladad de sexos ha siempre una prioridad en la historia del Congreso de los Poderes Locales y Regionales de Europa.

[9] Ver página web http://www.coe.fr/cplre/fr/fact/fprogspec.htm