La prórroga en los contratos administrativos de suministros:

Teresa Gassó Bris, Licenciada en Derecho. Técnico de Instituciones Sanitarias del Servicio Andaluz de Salud (S.A.S.).

La promulgación de la Ley 13/95, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, supuso una adecuación de la contratación pública al ordenamiento jurídico comunitario, siendo uno de los objetivos perseguido por la nueva Ley el garantizar plenamente la transparencia de la contratación administrativa como medio para lograr la objetividad de la actividad administrativa.

La supremacía que ejercía el contrato de obras sobre los distintos tipos de contratos desapareció en el nuevo texto legal, y en consecuencia, se contempló una regulación propia para cada uno de ellos, de acuerdo con sus características particulares, sin perjuicio de la parte general, común a toda la contratación administrativa.

En el Libro I de la Ley 13/1995, se trataba la prórroga de los contratos con relación al plazo de ejecución, en concreto en el artículo 97.2.

El Libro II de la Ley 13/1995, regulaba la parte específica de los distintos tipos de contratos, para ellos, se recogía la posibilidad de prorrogarlos una vez finalizado el período inicial de vigencia contratado, esta prórroga estaba regulada en los siguientes artículos:

Artículo 158, gestión de servicios públicos
Artículo 175, arrendamiento.
Artículo 199, consultoría y asistencia, servicios y trabajos específicos y concretos no habituales de la Administración.

Ante las numerosas modificaciones sufridas por la Ley 13/1995, se aprueba el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, el cual tiene como objetivo, regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que se refunden.

Además, este texto refundido introduce otras modificaciones precisando y aclarando terminologías, corrigiendo errores de concordancia y coordinando los preceptos y remisiones y referencias entre artículos.

Siguiendo con el tema de este trabajo, el Real Decreto Legislativo 2/2000, en el artículo 96.2. regula la prórroga del plazo de ejecución del contrato aplicable a los distintos tipos de contratos administrativos en iguales términos que la derogada Ley 13/1995.

El Libro II del Real Decreto Legislativo 2/2000, regula la parte específica de los distintos tipos de contratos, para ellos se recoge la posibilidad de prorrogarlos una vez finalizado el período inicial de vigencia contratado.

La duración de los contratos de gestión de servicios públicos ha sido modificada por el vigente Real Decreto Legislativo 2/2000, y es el artículo 157 el que la regula:

«El contrato de gestión de servicios públicos no podrá tener carácter perpetuo indefinido, fijándose necesariamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares su duración y la de las prórrogas de que pueda ser objeto, sin que pueda exceder el plazo total, incluidas las prórrogas, de los siguientes períodos:

a) Cincuenta años en los contratos que comprendan la ejecución de obras y la explotación de servicio público.
b) Veinticinco años en los contratos que comprendan la explotación de un servicio público no relacionado con la prestación de servicios sanitarios.
c) Diez años en los contratos que comprendan la explotación de un servicio público cuyo objeto consista en la prestación de servicios sanitarios siempre que no estén comprendidos en el párrafo a.»

El texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, reduce el plazo total de las sucesivas prórrogas que pudieran producirse en este tipo de contratos y establece una escala en función del objeto del contrato.

En los contratos de suministros, el Real Decreto Legislativo 2/2000, al igual que la Ley 13/1995, guarda silencio con relación a la posibilidad de que este tipo de contrato pudiera ser objeto de prórroga, sólo regula la prórroga con relación al arrendamiento, preceptuando en el artículo 174.2:

«2. En el contrato de arrendamiento no se admitirá la prórroga tácita y la prórroga expresa no podrá extenderse a un período superior a la mitad del contrato inmediatamente anterior.»

Para los contratos de servicios el Real Decreto Legislativo 2/2000, modifica la duración de los mismos respecto a lo previsto en la norma anterior, quedando, por tanto, conforme a lo previsto en el artículo 198.1:

«1. Los contratos de consultoría y asistencia y los de servicios no podrán tener un plazo de vigencia superior a dos años con las condiciones y límites establecidos en las respectivas normas presupuestarias de las Administraciones Públicas, si bien, podrá preverse en el mismo contrato su modificación y su prórroga por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalización de aquél, sin que la duración total del contrato, incluidas las prórrogas, pueda exceder de cuatro años, ni éstas puedan ser concertadas aislada o conjuntamente por un plazo superior al fijado originariamente «

Queda patente, que el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, ha vuelto a soslayar el tema de admitir la prórroga en los contratos de suministros, aunque sigue sin prohibirla de forma expresa.

A pesar de la opinión de los órganos fiscalizadores, para los que no cabe dentro del régimen jurídico aplicable a los contratos administrativos la prórroga en los suministros y, si ésta se incluyera en los pliegos de cláusulas administrativas, a tenor de la libertad de pactos consagrada en el artículo 4 del citado Real Decreto Legislativo, la prórroga, se realizaría en fraude de ley.

Para los profesionales que en la Administración Pública, se dedican a la contratación administrativa, surgen dudas cuando menos razonables, sobre la argumentada ilegalidad del uso de la prórroga en los contratos de suministros, por supuesto siempre que la misma, haya sido prevista en los pliegos de cláusulas administrativas particulares.

Esta duda, en primer lugar, surge, ante la falta de prohibición expresa del Real Decreto Legislativo 2/2000, del uso de la prórroga; en segundo lugar, a pesar de la voluntad de la citada norma de corregir errores de concordancia y coordinar los preceptos y referencias entre artículos, sigue sin encuadrarse dentro de lo expuesto, lo previsto en el artículo 182.e, in fine, con relación a determinados contratos de suministros tramitados mediante el procedimiento negociado sin publicidad:

«La duración de tales contratos como la de los contratos renovables no podrá, como regla general, ser superior a tres años».

La renovación de estos contratos a los que alude este precepto, no se entiende, si no es aplicable a la posible prórroga de los mismos, ya que, salvo esta excepción, la renovación de un contrato no se vuelve a encontrar a lo largo del articulado del texto refundido.

Como colofón a estas dudas que se suscitan, surge el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, el cual preceptúa en el artículo 189 que:

» La cuantía de los contratos de suministros se determinará con arreglo a las siguientes reglas:

a) En los contratos de arrendamiento de duración determinada, por el valor total estimado para la duración del contrato, y en los de duración indeterminada o en los que no pueda determinarse, por el valor correspondiente a cuarenta y ocho mensualidades.

b) En los contratos de suministro que tengan carácter de regularidad o que se haya previsto su prórroga por un período de tiempo determinado, o bien por el valor real total de los contratos similares celebrados durante el ejercicio precedente o durante los doce meses previos, ajustados, cuando sea posible, en función de los cambios de cantidad de cantidad o valor previstos para los doce meses posteriores al contrato inicial, o bien por el valor total estimado de los bienes a entregar durante los doce meses siguientes a la primera entrega o en el transcurso del contrato si su duración fuera superior a doce meses.

c) En los contratos de suministro que puedan adjudicarse por lotes, deberá tomarse el valor estimado del conjunto de los lotes, a efectos de aplicación de las reglas anteriores.»

A pesar del silencio que guarda el Real Decreto Legislativo 2/2000, sobre la prórroga de los contratos de suministros, resulta clarificador el contenido del artículo 189 del Reglamento citado, que, aunque ubicado en un precepto que regula la cuantía de los contratos, reconoce de forma expresa la posibilidad de tramitar expedientes de suministros prorrogables, «En los contratos de suministro que tengan carácter de regularidad o que se haya previsto su prórroga por un período de tiempo determinado».

En apoyo de esta tesis, me remito al Informe 31/1984, de 15 de octubre de 1984 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Ministerio de Economía y Hacienda, en el que con relación a la prórroga de los contratos de suministros informa:

«Ninguna dificultad existiría para mantener una conclusión favorable a la posibilidad de prórroga si hubiera que aplicar exclusivamente la legislación de contratos del Estado, ya que en la misma no se consigna precepto alguno prohibitivo en este sentido y, por tanto, el principio de libertad de pactos, consagrado en el artículo 3º de la Ley, justificaría la prórroga de cualquier contrato, con la salvedad, consagrada en dicho artículo, de que tales pactos no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración.

Esta contradicción con el ordenamiento jurídico existe en el presenta caso, concretamente con lo dispuesto en la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria, cuyos preceptos taxativos en este extremo, por su doble carácter de normas posteriores y especiales, deben prevalecer sobre la interpretación favorable a las prórrogas de los contratos resultantes de la legislación de contratos»

De similar tenor se pronuncia la Comisión Consultiva de Contratación Administrativa, de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en su Informe 11/96, de 18 de septiembre, admite la posibilidad de prórroga en los suministros de tracto sucesivo al amparo de lo previsto en el artículo 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que actúa con carácter supletorio ante la falta de previsión en la LCAP.

Para concluir, en los contratos de suministros, siempre que el período máximo de vigencia incluidas las prórrogas, no exceda de los ejercicios previstos en la legislación presupuestaria aplicable, al igual que en el resto de los contratos administrativos por los que se adquieren compromisos de gasto, pueden ser objeto de prorroga sin entrar en contradicción con la legislación específica de la contratación pública y por supuesto sin incurrir en los efectos de fraude de Ley previstos en el artículo 6º.4 del Código Civil al declarar que «los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él, se considerarán ejecutados en fraude de Ley y no impedirán la aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir».