La eficacia directa de las directivas comunitarias.

Jorge Vázquez Orgaz, Abogado de STEPHENSON HARWOOD.

1. Noción

El efecto directo, efecto útil o invocabilidad directa ante los Tribunales del Derecho comunitario supone que las normas comunitarias deben desplegar efectos de modo uniforme en todos los Estados miembros, desde su entrada en vigor y durante toda su vigencia. En consecuencia, se trata de hacer efectivos los derechos y obligaciones que estas normas generan para los particulares (al igual que ocurre con las normas de los ordenamientos estatales), de tal forma que puedan invocarse ante las autoridades públicas, administrativas y judiciales, las cuales vendrán obligadas a salvaguardar esos derechos y obligaciones.

La doctrina del efecto directo ha girado en torno a los fines, objetivos y estructura de la Comunidad, así como de la especificidad y autonomía de su ordenamiento, y a la llamada participación de los pueblos europeos contemplada en el Preámbulo de los Tratados. Se trata, en fin, de hacer efectivo el carácter normativo de las directivas que se predica del artículo 189.3 del Tratado CE (hoy 243 párrafo tercero TCE). De estas premisas parte el TJCE para construir esta doctrina, en la sentencia Van Gend en Loos [1] .

Si bien en la actualidad la doctrina del efecto directo parece elemental y de fácil comprensión, en aquellos momentos no se aceptaba, como regla general, que una norma no nacional pudiera generar derechos y obligaciones para los particulares. En el propio asunto Van Gend en Loos, tres Estados miembros (Holanda, Bélgica y Alemania) y el Abogado General K. Roemer se opusieron a que el TJCE declarara el efecto directo de la norma objeto del litigio, nada menos que el art. 12 TCE [2] .

La sentencia analiza el papel y el rango del Derecho comunitario en relación a los ordenamientos internos de cada Estado Miembro, recordando que la Comunidad no se limita a crear obligaciones mutuas entre Estados, sino que persigue un objetivo concreto: Un mercado común, ?algo más?. Estos objetivos justifican que la norma comunitaria deba respetarse por cualquiera que haya de verse afectado por su ámbito de aplicación (tanto a los Estados Miembros como a los particulares, así como a las propias Instituciones comunitarias).

En fin, a la luz de la sentencia Van Gend en Loos, se afirma que el efecto directo de cualquier norma comunitaria implica dos cuestiones necesariamente: Primero, que las normas comunitarias son, o pueden ser, fuente directa e inmediata de derechos y obligaciones, sin necesidad de normas internas de ejecución; y segundo, que los particulares pueden hacer valer esos derechos ante los respectivos poderes públicos nacionales, los cuales deberán asegurar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los Estados Miembros en los Tratados Constitutivos, y velar por la protección de los derechos individuales.

2. Efecto directo de las directivas

El Tribunal de Justicia abordó por primera vez la eficacia directa de las directivas en el asunto Van Duyn [3] . Se trataba de una ciudadana holandesa que se desplazó al Reino Unido para ocupar un empleo como secretaria en la Iglesia de la Cienciología, a quien el Departamento británico de Interior denegó la entrada en virtud de una norma británica que permitía alegar como motivo el interés general. El Tribunal de justicia reconoció la invocación por los particulares cuyo plazo de ejecución había vencido.

El problema planteado no era el del efecto directo del artículo 48 TCE, sobre libre circulación de trabajadores, sino sobre el artículo 3.1 de la directiva 64/221/CE [4] , sobre medidas justificadas de orden público, seguridad y salud públicas, que establecía que ?las medidas de orden público o de seguridad pública deben basarse exclusivamente en el comportamiento personal del individuo objeto de las mismas?. El TJCE consideró en esta sentencia que ?el artículo 3.1 de la directiva ­?sobre medidas justificadas de orden público, seguridad y salud públicas? al prever que las medidas de orden público deben fundarse exclusivamente en el comportamiento personal del interesado, tiende a limitar el poder discrecional que las legislaciones nacionales atribuyen en general a las autoridades competentes en materia de entrada y expulsión de extranjeros?, generando así ?en favor de los particulares derechos que pueden hacer valer en justicia y que las jurisdicciones nacionales deben salvaguardar? [5] .

Además, el TJCE sostuvo que este artículo de la directiva no estaba condicionado, ni precisaba acto alguno de aplicación, pues estaba redactado de forma tan precisa y detallada que no dejaba margen de apreciación y discreción al legislador nacional. Por lo tanto, habiendo transcurrido el plazo para ser desarrollada sin que Gran Bretaña lo hubiese hecho, el TJCE consideró que la directiva produce efecto directo.

El TJCE reitera aquí los argumentos que desde el asunto Grad se repitieron en otras muchas sentencias, pero añadiendo ahora que el art. 177 TCE, que permite a las jurisdicciones nacionales recurrir al TJCE sobre la validez e interpretación de todos los actos de las Instituciones, sin distinción, implica por otra parte que estos actos son susceptibles de ser invocados ante ellas por los sometidos a dichas jurisdicciones. En esta ocasión el TJCE habla de nuevo de la voluntad de los Estados Miembros, expresada al crear la cuestión prejudicial del art. 177 TCE, como hiciera en el asunto Van Gend en Loos.

Pero es en las sentencias del TJCE dictadas en los asuntos Ratti y Ursula Becker donde se sistematiza la doctrina del efecto directo en lo relativo a las directivas.

En el asunto Ratti se planteaban dos problemas diferentes: En primer lugar, se planteaba la eficacia directa de la directiva 73/173/CE, sobre clasificación, embalaje y etiquetado de disolventes, cuyo plazo de ejecución había vencido sin que Italia hubiera desarrollado en su derecho interno, y cuya adaptación consistía en eliminar una ley sobre esa misma materia y prever que su infracción conllevaría sanciones penales, esta vez en una ley penal. El señor Ratti se había ajustado a las prescripciones de la directiva, pero fue procesado por no atenerse a la ley italiana en vigor. El TJCE declara que un Estado Miembro no puede aplicar su ley interna, aunque sea penal, a una persona que se haya ajustado a las previsiones de una directiva cuyo plazo de ejecución ha vencido.

En segundo lugar, se planteaba el efecto de la directiva 77/728/CE, sobre pinturas y barnices, cuyo plazo de ejecución no había expirado en el momento de los hechos; aquí el señor Ratti también adapta su producción a las previsiones de la directiva por lo que se vio incurso en un procedimiento penal abierto contra él.

En la sentencia del TJCE en el asunto Ursula Becker [6] , en cambio, se plantea la invocación de un determinado precepto de la directiva 77/388/CE, sobre aproximación de las legislaciones nacionales de los Estados miembros sobre impuestos sobre el volumen de negocios, según el cual determinadas operaciones crediticias quedaban exentas del impuesto. Expirado el plazo de ejecución, Alemania no transcribe la directiva y sigue liquidando el impuesto. El TJCE afirmó que ?en todos los supuestos en que las disposiciones de una directiva aparezcan, desde el punto de vista de su contenido, como incondicionales y suficientemente precisas, dichas disposiciones pueden ser invocadas a falta de medidas de aplicación adoptadas dentro del plazo, en contra de toda disposición nacional no conforme a la directiva, o incluso en cuanto sean idóneas para definir derechos que los particulares estén en condiciones de hacer valer con relación al Estado? (en el caso, el derecho consistía en la no sujeción al impuesto por volumen de negocios de las operaciones de negociación de créditos, con relación a un operador que se había abstenido de repercutir el impuesto).

Tanto en el asunto Ratti como en el asunto Becker, el TJCE exige, para reconocer el efecto directo de las directivas, que el Estado no lleve a cabo la transposición adecuada de las directivas, bien porque haya expirado el plazo concedido a los Estados Miembros para su adaptación interna, o bien porque, en su caso, dicha adaptación tenga lugar pero de forma deficiente o insuficiente [7] . De hecho, en tiempos más recientes el TJCE ha ido más allá, afirmando que la adaptación del Derecho interno a una directiva debe garantizar efectivamente la plena aplicación de ésta [8] . No obstante, en todos los casos en que una directiva ha sido correctamente aplicada, sus efectos alcanzan a los particulares a través de las medidas de aplicación adoptadas por el Estado Miembro afectado [9] .

Por último, conviene recordar que el TJCE exige los requisitos generales de la doctrina de la eficacia directa de las normas comunitarias, es decir, que desde el punto de vista de su contenido la directiva sea suficientemente incondicional y precisa.

3. El efecto directo vertical de las directivas

El TJCE justificaba ya en la sentencia Van Duyn la posibilidad de que los particulares invocasen normas contenidas en directivas no ejecutadas en sus Estados nacionales, dado que ?el efecto útil de la directiva se vería debilitado si se impidiera a los justiciables hacerlo valer en justicia y a las jurisdicciones nacionales tomarlo en consideración en cuanto elemento de Derecho comunitario?. Este argumento de la preservación de la utilidad de la directiva como causa del reconocimiento del efecto directo de estas normas se reiteraría después en innumerables ocasiones (por ejemplo, en los citados asuntos Becker y Ratti), aunque fue adquiriendo poco a poco caracteres de ?efecto-sanción?. La directiva era directamente invocable por los particulares frente a su Estado Miembro porque éste no la había ejecutado. Es el llamado efecto directo vertical.

La concepción de la eficacia directa de las directivas como un ?efecto-sanción? determinó que no alcanzase a tener la plenitud del derivado de las normas de Tratados y reglamentos. La eficacia directa de la directiva es vertical y ?unilateral?, de manera que únicamente pueden surgir derechos y obligaciones en las relaciones entre el Estado y los particulares, y sólo éstos pueden invocar esos derechos y obligaciones frente aquél. La eficacia directa de la directiva no puede generar obligaciones para el particular frente al Estado que no la ejecutó en plazo o de forma adecuada, ni frente a otros particulares. En fin, la eficacia directa se presenta como una garantía mínima del carácter obligatorio de la directiva que contemplaba el art. 189.3 del Tratado (hoy 243 párrafo tercero TCE), y que conlleva dos consecuencias básicas: de un lado, el Estado no podrá exigir el cumplimiento de las obligaciones que impone una directiva no transpuesta; y, de otro, tampoco podrá exigir el cumplimiento de las obligaciones que imponga su legislación interna, si debieron eliminarse en virtud de la directiva no transpuesta.

A) Invocación vertical de la directiva

Decimos que, en principio, las directivas pueden invocarse por los particulares frente a los poderes públicos. Sin embargo, de la formulación inicial del principio de eficacia directa parecía deducirse que éste sólo era invocable ante los órganos jurisdiccionales, si se iniciaba un procedimiento judicial. En el asunto Constanzo [10] , el TJCE tuvo ocasión de aclarar esta interpretación. En el caso, el Ayuntamiento de Milán rechazó una oferta en un concurso para la adjudicación de obras públicas, empleando los criterios recogidos en la ley italiana que había transpuesto de forma incorrecta la directiva 71/305/CE sobre contratos públicos. Invocada en vía administrativa la directiva frente a la norma italiana, el Ayuntamiento rechaza la reclamación, alegando que la protección de derechos a través de la inaplicación de leyes internas compete sólo a los tribunales.

Pero los problemas de interpretación van más allá: la intervención del Estado en importantes sectores de la economía y de la sociedad, actuando por ejemplo como empresario de la sanidad o gestor de servicios públicos, ha hecho necesario analizar si, en estos casos, las administraciones públicas podrían desentenderse de la aplicación de las disposiciones de una directiva no transpuesta en plazo. Se trata, en fin, de definir si el efecto directo vertical queda limitado a aquellas relaciones en que el Estado actúe investido de su poder público.

En el asunto Marshall [11] , la Sra. Marshall, empleada de los servicios de salud británicos, fue jubilada obligatoriamente a los sesenta y dos años de edad, en virtud de unas normas inglesas [12] que permitían establecer edades distintas de jubilación para hombres y mujeres. En el caso Foster [13] unas trabajadores de la Corporación Británica de Gas se enfrentaban a esta empresa estatal (poco después privatizada). En ambos casos, el Estado británico opuso dos argumentos: Primero, que las directivas no pueden crear obligaciones para los particulares, y dado que el Estado actuaba en ambos casos como empresario, no podía decirse que estuviera investido de poder público; y segundo, que de admitirse la eficacia directa de la directiva en estos casos se estaría poniendo en una situación menos favorable a los trabajadores del sector privado, quienes no podían oponer frente a la empresa, también privada, la directiva no ejecutada en el Reino Unido.

Con respecto al primer argumento, el TJCE consideró que la directiva puede invocarse frente a todo organismo que, cualquiera que sea su forma jurídica, haya sido encargado en virtud de un acto de autoridad pública de cumplir, bajo el control de ésta última, un servicio de interés público que disponga, a ese fin, de poderes exorbitantes en relación con las normas aplicables en las relaciones entre particulares. Con respecto al segundo, el TJCE recordó al Estado británico que tal discriminación no habría tenido lugar si la directiva se hubiese transpuesto en plazo.

Pero lo cierto es que, como ha ocurrido a la hora de interpretar qué debe entenderse por ?empresa?, ?acuerdos entre empresas? y demás, a efectos de la aplicación de las normas comunitarias de la competencia, el TJCE parece emplear una noción de Estado funcional y aleatoria, según los casos, aunque delimitada por criterios de dependencia económica, control público y desempeño de funciones públicas.

B) Efecto directo vertical ?inverso?

Venimos diciendo que la directiva no puede generar obligaciones para los particulares. La directiva es obligatoria para los Estados miembros; si no la transpone, el Estado no puede exigir las obligaciones que se deriven de la directiva a los particulares (no existe el efecto directo vertical ?inverso?). La directiva no puede, por sí sola, generar obligaciones a los particulares, ni ser invocada contra ellos [14] .

La invocación por el Estado frente a los particulares de obligaciones nacidas de directivas no ejecutadas plantea especiales problemas en el ámbito penal. Como botón de muestra tenemos las sentencias del TJCE en los asuntos Pretores di Salò [15] sobre contaminación de un río por particulares; y Kolpinghuis Nijmegen ?aguas minerales? [16] sobre adulteración de aguas envasadas por un particular en Holanda. En los dos casos se planteaba la aplicación de directivas comunitarias relativas, respectivamente, a la calidad de las aguas dulces y a la calidad de las aguas minerales, que preveían el agravamiento de la responsabilidad criminal de los infractores. También, en ambos casos, la directiva no había sido ejecutada en plazo por los Estados, aunque sí fue invocada ante los órganos jurisdiccionales internos. Así surgió la consulta de los jueces internos al TJCE; ¿puede el Estado incumplidor exigir que el particular cumpla?

En los dos casos, el TJCE contestó que una directiva no transpuesta al orden jurídico interno no pueden surgir obligaciones para los particulares, ni frente a otros particulares (obligaciones horizontales) ni frente al Estado (obligaciones verticales). En definitiva, el Estado no puede exigir el cumplimiento de una directiva que él mismo no respetó, y en cambio deberá soportar que se invoquen los derechos que los particulares puedan deducir en su favor de una directiva no transpuesta. Mientras la directiva no sea objeto de ejecución en el orden interno, el Estado no podrá exigir el cumplimiento de las obligaciones que en ella se generen para los particulares.

C) Cumplimiento de oficio y sin plazos del contenido de una directiva no transpuesta o ejecutada

La transposición de las directivas a los ordenamientos internos no queda totalmente sustituida por la doctrina del efecto directo. Seguirá siendo necesaria, entonces, para garantizar la plena efectividad de los objetivos señalados por la directiva, en especial respecto a aquellas previsiones que no alcancen a reunir todos los requisitos exigidos para que puedan considerarse de directa aplicación. Cuando las administraciones públicas o los órganos jurisdiccionales aplican disposiciones de la directiva de las que se predica su eficacia directa, no hacen sino paliar el incumplimiento estatal de las obligaciones del Estado; pero no desaparece la infracción estatal, ni el deber de transposición.

Por otra parte, conviene recordar que el efecto directo de las directivas puede observarse de oficio por el juez, sin necesidad de que el particular lo invoque a su favor. El TJCE tiene declarado en este sentido que ?el Derecho comunitario no se opone a que un órgano jurisdiccional nacional aprecie de oficio la conformidad de una normativa nacional con las disposiciones precisas e incondicionales de una directiva cuando el plazo de adaptación del Derecho interno a la misma haya vencido, en el caso de que el justiciable no haya invocado ante el órgano jurisdiccional los derechos que le confiere la directiva? [17] .

En efecto, el TJCE ha desvinculado la eficacia directa de la noción de invocabilidad, de manera que pueda producirse aquélla de oficio ante los poderes públicos, aunque ningún particular la invoque a su favor. Esta idea enlaza la construcción teórica de la doctrina de la eficacia directa de las normas comunitarias con su pronunciamiento principal y primero, en la sentencia Van Gend en Loos: las normas comunitarias crean derechos y obligaciones que las jurisdicciones nacionales tienen el deber de salvaguardar.

Esta noción se extiende a aspectos más formales, de manera que el TJCE tiene declarado que, mientras no se produzca la transposición de la directiva al Derecho interno, no pueden correr los plazos que se establezcan en las normas administrativas o procesales para hacer valer los derechos de los particulares. En el asunto Theresa Emmott [18] , relativo a la reclamación de una prestación por invalidez prevista en una directiva no transpuesta, el Tribunal afirmó que únicamente mediante la transposición los particulares podrán conocer efectivamente el alcance de sus derechos. Así, hasta la efectiva transposición no se puede exigir a los particulares que conozcan los plazos para el ejercicio de sus derechos, ni pueden establecerse plazos establecidos en el Derecho interno por analogía. El Estado no puede invocar prescripción, caducidad, o cualquier otro instituto que produzca la extinción o el perjuicio de acciones por el paso del tiempo, para evitar la aplicación de una disposición dotada de efecto directo contenida en una directiva que no se ha transpuesto. Hasta la transposición, en fin, no comenzarán a correr los plazos.

4. Eficacia directa horizontal: Invocabilidad entre particulares

La concepción, quizás excesivamente formalista, del TJCE en los asuntos Marshall, Ratti Paola Faccini [19] y Becker, declarando que el Estado es el único obligado por las directivas, no ha permitido el desarrollo doctrinal de la eficacia directa horizontal de las directivas. Desde esta posición resulta que ningún particular puede reclamar frente a otro invocando derechos que, de haberse transpuesto la directiva al Derecho interno, habrían nacido a su favor.

Lo cierto es que, si bien a partir del Tratado de Maastricht el art. 191 TCE prevé la publicación obligatoria en el DOCE de ciertas directivas, hasta entonces los Estados miembros eran los únicos con conocimiento oficial de su existencia y contenido. Por principios de seguridad jurídica, entonces, los derechos y obligaciones quedarían definidos a partir de la transposición a los ordenamientos internos respectivos, de modo que los derechos nacidos de la directiva se podrían hacer valer, desde entonces, en las relaciones horizontales o privadas.

Pero hoy no faltan las críticas hacia la postura del Tribunal. Por una parte, como decimos, la publicidad de las directivas es ahora obligatoria en determinados casos. Y, cuando no lo es, viene siendo una práctica habitual que las directivas se publiquen en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas; si la publicación no es siempre imperativa, se da siempre de hecho.

La solución escogida por el TJCE puede dar lugar al trato discriminatorio de los ciudadanos, según el Estado tenga a bien adaptar su legislación interna a la directiva en cuestión. Estas situaciones tienen una relevancia especial en el ámbito laboral; pero lo cierto es que las situaciones paradójicas se multiplican si consideramos que el criterio determinante de la invocabilidad de los derechos nacidos en una directiva va a ser la intervención estatal en la relación jurídica en cuestión. El asunto Foster resulta especialmente paradigmático: en el momento de pronunciarse el TJCE, los trabajadores lograron el amparo porque la empresa había sido nacionalizada y se consideró ?Estado? en una interpretación extensiva (y no menos discutible). Sin embargo, la misma empresa fue privatizada de nuevo al poco tiempo; con lo cual los trabajadores perdieron la protección que habían ganado ante el TJCE.

Se producen, además, notables incongruencias en los pronunciamientos del TJCE, que producen una inseguridad jurídica lamentable u se justifican con pobres argumentos formalistas. Es cierto, como se defendía el TJCE en el asunto Marshall, que la discriminación no es imputable a sus pronunciamientos, sino a los Estados que incumplen los plazos de ejecución de las directivas; pero también lo es que, desde luego, está en manos del TJCE hacerla desaparecer.

Pero lo cierto es que existe la eficacia directa horizontal, hasta cierto punto. Imaginemos dos ciudadanos de dos Estados miembros compitiendo por la adjudicación de un contrato con una administración pública determinada. Los dos son nacionales de un Estado que no ha adaptado su ordenamiento interno a cierta directiva, en plazo. Si uno de ellos impugna el contrato por incumplimiento de la directiva en el procedimiento de concesión, el otro, que resultó adjudicatario del contrato en un principio, lo pierde [20] .

El TJCE ha sido consciente de este problema, y ha tratado de solucionarlo restringiendo el ámbito de extensión de la eficacia directa; por mucho que la norma sea clara y precisa, no puede desplegar eficacia ?erga omnes? [21] .

Pero la protección de los particulares frente a estas situaciones ha llegado por nuevas vías. Volviendo a la formulación inicial relativa a la integración del Derecho comunitario en los ordenamientos nacionales, y partiendo del principio de primacía consagrado ya en el asunto Costa c. ENEL [22] , el TJCE recordó que las directivas obligan a los Estados miembros en cuanto a su resultado. Obligan a las instituciones del Estado, conforme al artículo 5 del Tratado (actualmente artículo 10 TCE), a adoptar todas las medidas generales o particulares adecuadas para asegurar el cumplimiento de dicha obligación, se imponen a todas las autoridades de los Estados miembros, con inclusión, en el marco de sus competencias, de las autoridades judiciales (véase, en particular, la sentencia Arcaro [23] ). Por lo tanto, aunque no se produzca la incorporación de las directivas al ordenamiento interno, los órganos jurisdiccionales del Estado en cuestión deberán promover, en la medida de lo posible, un resultado lo más cercano posible al pretendido por la norma comunitaria.

Esta idea ha venido a bautizarse como la doctrina de la ?interpretación conforme?, que se dibuja desde los asuntos Von Colson y Kamann [24] , Marleasing [25] o Wagner Miret [26] : Al aplicar el Derecho interno, el órgano jurisdiccional nacional está obligado a hacer todo lo posible, a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva, para, al efectuar dicha interpretación, alcanzar el resultado que persigue la directiva y de esta forma atenerse al artículo 189.3 del Tratado CE (actualmente artículo 249 TCE, párrafo tercero). De hecho, si dicha interpretación conforme no es posible, el órgano jurisdiccional nacional debe aplicar íntegramente el Derecho comunitario y proteger los derechos que éste concede a los particulares, así como abstenerse de aplicar, en su caso, cualquier disposición en la medida en que tal aplicación conduzca, en las circunstancias del litigio, a un resultado contrario al Derecho comunitario [27] .

Lo que llama la atención es que el TJCE no ha distinguido entre relaciones verticales y horizontales a la hora de implantar la obligatoriedad de interpretar el derecho nacional conforme a las directivas. En el asunto Marleasing, una sociedad española y dos personas físicas instaron la declaración de nulidad de la constitución de ?La Comercial? sobre la base de los artículos 1.261 y 1.275 del Código Civil español (ante la ausencia de previsiones específicas en la entonces vigente Ley de Sociedades Anónimas de 1951), alegando falta de causa. ?La Comercial? opuso entonces que la Primera directiva de Sociedades [28] enumeraba taxativamente los casos en que podía declararse la nulidad de las sociedades, fuera de los cuales no podían quedar sometidas a ninguna clase de inexistencia, nulidad absoluta, nulidad relativa o anulabilidad. Entre ellos no figura la falta de causa, por lo que el TJCE exigió que el órgano jurisdiccional español interpretase la ley nacional conforme al art. 11 de la directiva 68/151, de manera que no pudiera declararse la nulidad de la sociedad anónima por motivos distintos de los que se enumeran taxativamente en dicho precepto. Se imponía, en la práctica, una obligación de inaplicación de la norma prevista en el Código Civil, por contraria a la directiva comunitaria. Y se hacía sin calificar la operación como vertical u horizontal. Este mismo criterio se ha venido siguiendo desde entonces [29] .

5. Responsabilidad del Estado miembro por la no transposición de una directiva

La efectividad del Derecho comunitario, como fundamento último de la doctrina que estudiamos, impone también que, si un Estado miembro no cumple con las obligaciones derivadas de la directiva que le afectan (artículo 189.3 del Tratado CE, hoy 243 párrafo tercero TCE) o, desde un punto de vista más amplio, incumple el deber genérico de lealtad comunitaria que se desprende del art. 5 TCE, y dicha ausencia de actividad causa daños a los particulares, en principio el Estado deberá resarcir al particular afectado.

En los asuntos acumulados Francovich y otros [30] , el TJCE tuvo que resolver acerca de la procedencia y extensión de la responsabilidad de los Estados miembros frente a los ciudadanos, por los perjuicios derivados del incumplimiento de obligaciones impuestas por el Derecho comunitario. Este principio de la responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares por violaciones del Derecho comunitario que le son imputables es inherente al sistema del Tratado [31] .

Para que un Estado miembro esté obligado a reparar los daños así causados, de los pronunciamientos del TJCE se deduce que han de concurrir los requisitos siguientes:

– que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares;

– que la violación esté suficientemente caracterizada; y

– que exista una relación de causalidad directa entre la infracción de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las víctimas [32] .

La apreciación de estos requisitos varia en función de cada tipo de situación [33] .

La reparación a cargo del Estado miembro al que se imputa el incumplimiento debe ser adecuada al perjuicio sufrido [34] , de forma que permita garantizar una tutela efectiva de los derechos de los particulares a los que se ha causado el daño. El Estado debe, en fin, reparar las consecuencias del perjuicio causado dentro el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad, con la salvedad de que las condiciones, en particular en materia de plazos, establecidas por las legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia) y no pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización (principio de efectividad).

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[1] TJCE, sentencia de 5.2.1963, Van Gend en Loos, asunto 26/62, Rec. 1963, pp. 5-8.

[2] En su versión original, el art. 12 TCE recogía la cláusula ?stand still? respecto de los derechos de aduana de importación y exportación y las exacciones de efecto equivalente.

[3] TJCE, sentencia de 4.12.1974, Van Duyn, asunto 41/71, Rec. 1974.

[4] El TJCE reconoce de nuevo el efecto directo de esta misma directiva en su sentencia de 7.10.1968, Corveleyn c. Estado belga, Rec. 1968, p.536.

[5] A partir de la sentencia Van Duyn, el TJCE insistirá en ocasiones posteriores sobre la posibilidad de invocar ante los tribunales nacionales las disposiciones de las directivas que otorguen derechos a los particulares. Así, sentencias de 26.2.1975, Bonsignore, asunto 67/74; de 28.10.1975, Rutili, asunto 36/75; de 8.4.1976, Royer, asunto 48/75; y de 27.10.1977, Bouchereau, asunto 30/77 (todas ellas con relación a la misma directiva 64/221/CE); sentencias de 7.7.1976, Watson y Belmann, asunto 118/75; de 14.7.1977, Sagulo, asunto 8/77; y de 3.7.1980, Pieck, asunto 157/79 (éstas con relación a la directiva relativa a la supresión de restricciones al desplazamiento y estancia de trabajadores en los Estados Miembros y de sus familias en el interior de la Comunidad).

[6] TJCE, sentencia de 19.1.1982, Becker, asunto 8/81.

[7] En este mismo sentido se manifiesta e TJCE en sentencias de 22.6.1989, Fratelli Costanzo, asunto 103/88; y de 1.6.1999, Kortas, asunto C-319/97.

[8] En este sentido, en particular, se manifiesta el TJCE en sentencias de 9.9.1999, Comisión c. Alemania, asunto C-217/97; y de 16.11.2000, Comisión c. Grecia, asunto C-214/98.

[9] TJCE, sentencia de 15.7.1982, Felicitas Rickmers, asunto 270/81, Rec. 2771.

[10] TJCE, sentencia de 22.6.1989, Constanzo, asunto 103/88.

[11] TJCE, sentencia de 26.2.1986, Marshall, asunto 154/84.

[12] Ley de Discriminación Sexual (?Sex Discrimination Act?) de 1975, según la cual la no discriminación excluía las normas de jubilación; y Ley de Seguridad Social (?Social Security Act?), también de 1975, según la cual las pensiones se concedían a partir de los sesenta años de edad a las mujeres, y a partir de los setenta y cinco a los hombres.

[13] TJCE, sentencia de 12.7.1990, Foster, asunto C-188/89.

[14] Marshall, sent. cit., fund. 48.

[15] TJCE, sentencia de 11.6.1987, Pretore di Salò, asunto 14/86.

[16] TJCE, sentencia de 8.10.1987, Kolpinghuis Nijmegen, asunto 80/86.

[17] TJCE, sentencia de 11.7.1991, Verholen, asuntos acumulados C-87/90, C-88/90 y C-89/90.

[18] TJCE, sentencia de 25.7.1991, Theresa Emmott, asunto C-208/90.

[19] TJCE, sentencia de 14.7.1994, Paola Faccini, asunto 91/92.

[20] Así ocurrió, por ejemplo, en el asunto Beentjes, sentencia TJCE de 20.9.1988, asunto 31/87; un caso similar se da en el asunto Constanzo, sent cit.

[21] TJCE, sentencia de 9.2.1984, Busseni, asunto 284/82.

[22] TJCE, sentencia de 25.7.1963, Costa c. ENEL, asunto 6/64.

[23] TJCE, sentencia de 26.9.1996, Arcaro, asunto C-168/95.

[24] TJCE, sentencia de 10.4.1984, Von Colson y Kamann, asunto 14/83.

[25] TJCE, sentencia de 13.11.1990, Marleasing, asunto C-106/89.

[26] TJCE, sentencia de 16.12.1993, Wagner Miret, asunto C-334/92. Véase, además, la sentencia de 11.7.2002, Marks & Spencer, asunto C-62/00.

[27] En sentido análogo se manifiesta el TJCE en sentencia de 21.5.1987, Albako, asunto 249/85.

[28] directiva 68/151/CE.

[29] TJCE, sentencias de 14.7.1994, Faccini Dori, asunto C-91/92; de 27.6.2000, Murciano Quintero c. Océano Grupo Editorial y Salvat Editores, asuntos acumulados C-240/98 a C-244/98; de 26.9.2000, Engelbrecht, asunto C-262/97; de 13.7.2000, Centrosteel, asunto C-456/98; etc.

[30] TJCE, sentencia de 19.11.1991, Francovich y Bonifaci, asuntos 6/90 y 9/90.

[31] Así lo declara el TJCE en las sentencias Francovich y otros, antes citada; de 5.3.1996, Brasserie du pêcheur y Factortame, asuntos acumulados C-46/93 y C-48/93; de 26.3.1996, British Telecommunications, C-392/93; de 23.5.1996, Hedley Lomas, C-5/94; y de 8.10.1996, Dillenkofer y otros, asuntos acumulados C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 y C-190/94.

[32] TJCE, sentencias antes citadas; Brasserie du pêcheur y Factortame, apartado 51; British Telecommunications, apartado 39; Hedley Lomas, apartado 25, y Dillenkofer y otros, apartado 21.

[33] TJCE, sentencia Dillenkofer y otros, apartado 24, cit.

[34] TJCE, sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame, cit., apartado 82.