El valor probatorio de las denuncias de los agentes de tráfico.

María Pilar Batet Jiménez, Juez Sustituta en los Juzgados de Sagunto.

??NDICE:
I- LA PRESUNCION DE CERTEZA DE LAS DENUNCIAS EFECTUADAS POR LOS AGENTES DE TR??FICO.
1-Regulación.
2- Justificación de la presunción de certeza.
3- Relacion de la presuncion de certeza con el derecho a la presuncion de inocencia.

II- REQUISITOS PARA QUE ACTUE LA PRESUNCION DE CERTEZA.
1- Contenido del boletín de denuncia.
2- Apreciación directa de los hechos.
3- Autoridad competente.
4- Ratificación de la denuncia.
5- Deber de los agentes de aportar todos los elementos probatorios que sean posibles sobre el hecho denunciado.

III- EL VALOR PROBATORIO DE LA DENUNCIA.
1- Prueba de cargo y presunción iuris tantum de veracidad.
2- Inversión de la carga de la prueba.
3-Distinto valor probatorio según la vía en que tenga que surtir efectos.

IV- CONCLUSIONES.

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I-. LA PRESUNCION DE CERTEZA DE LAS DENUNCIAS EFECTUADAS POR LOS AGENTES DE TR??FICO.

1-Regulación.

La presunción de certeza de las denuncias efectuadas por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico, viene establecida en el art. 76 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobada por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, modificado por la Ley 19/2001, de 19 de diciembre (en adelante LSV), al establecer: ?Las denuncias efectuadas por los Agentes de la Autoridad encargados de la vigilancia del tráfico harán fe, salvo prueba en contrario, respecto de los hechos denunciados, sin perjuicio del deber de aquéllos de aportar todos los elementos probatorios que sean posibles sobre el hecho denunciado.?.

En parecidos términos se pronuncia el art. 14 del Reglamento de Procedimiento Sancionador en Materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero (en adelante RSV), así como el derogado artículo 283.II del Código de la Circulación que también atribuía a la denuncia de los miembros del cuerpo de la Guardia Civil y los Agentes encargados del servicio de vigilancia del tráfico, una presunción de veracidad iuris tantum, una vez ratificada la denuncia.

La presunción de certeza aparece en España en el año 1833, con la aprobación de las Ordenanzas Generales de Montes [1] , si bien, dicha presunción lo era con carácter absoluto, de manera que no se admitía prueba en contrario sobre lo dispuesto en las diligencias efectuadas por los guardas. Actualmente, la presunción de veracidad de las actas aportadas por los agentes de la autoridad, como veremos, únicamente supone que las actas no son simples denuncias, sino que tienen valor probatorio.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC), regula con carácter general la presunción de certeza que hasta entonces venía siendo regulada por distintas disposiciones sectoriales (en materia laboral: el art. 52 de la Ley 8/1988, de 7 de abril; en materia de seguridad ciudadana: art. 37 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero; en materia de transportes terrestres: art.22 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre; en materia de tributos: art. 145.3 de la Ley 10/1985, de 26 de abril y art. 62 del Real Decreto 939/1986, de 25 de abril; en materia de turismo: art. 6 de la Orden de 22 de octubre de 1952, etc…).

Establece el artículo 137 LRJPAC que los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, formalizados en documento público y observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en su defensa puedan aportar los administrados.

2- Justificación de la presunción de certeza.

El fenómeno circulatorio y el índice de siniestralidad es de tal envergadura que hace necesaria una eficaz actividad sancionadora por parte de la Administración. Hay que tener en cuenta que en la comisión de infracciones de tráfico se dan una serie de factores que hacen muy difícil el castigo de dichos ilícitos: se producen en un espacio de tiempo muy corto, no suelen quedar señales de la infracción, etc. [2]

Así, señala el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 23 de marzo de 1988 que ?las infracciones de tráfico, como regla general, no dejan huella, pero el riesgo que suelen implicar para el que las comete y para los demás ha obligado ha invertir la carga de la prueba dotando de una presunción de verdad a la declaración de la fuerza actuante que es de naturaleza iuris tantum? [3] .

Para Garberí Llobregat [4] , la justificación de la vigencia de las presunciones de veracidad basada exclusivamente en la eficacia de la acción administrativa es inadmisible. Los derechos fundamentales de los administrados no pueden sacrificarse en favor de la eficacia de la acción administrativa; ésta podría ser el efecto de la vigencia de estas presunciones de veracidad, pero nunca su fundamento.

La jurisprudencia también ha encontrado el fundamento de la presunción de veracidad en otros elementos como el de la especialización de los funcionarios o el de su imparcialidad, pero para Garberí Llobregat, el verdadero fundamento está en la dificultad que existe en ciertos casos para acreditar una infracción administrativa a posteriori, es decir, una vez ya ha sido cometida y mediante los medios ordinarios de prueba. Es el caso de la acreditación de hechos fugaces o aquellos cuya demostración únicamente podrá conseguirse con la declaración del funcionario que ha presenciado su comisión.

En este punto, Aguado i Cudolà [5] hace un razonamiento muy interesante: ?Si… la razón de dotar a estos documentos con este valor cualificado radica en la dificultad o imposibilidad de prueba que se plantea en determinados supuestos, la eventual aportación de otros elementos a tener en cuenta sin que concurran estas circunstancias para la cual está pensada la presunción de certeza, comportaría, según nuestra opinión, que se hubiera de cuestionar ésta para aquel caso concreto.?

3- Relación de la presuncion de certeza con el derecho a la presunción de inocencia.

El Tribunal Constitucional ha declarado aplicables las garantías del proceso penal, aunque con ciertos matices, al procedimiento sancionador. Así lo estableció en la pionera sentencia de 8 de junio de 1981 y en otras muchas, como la de 16 de marzo de 1989. La aplicación de las garantías procesales y penales a la potestad sancionadora se encuentra hoy regulada en el Título IX de la LRJPAC.

Así pues, el derecho a la presunción de inocencia es un derecho fundamental aplicable a cualquier resolución sancionatoria y por lo tanto, con plena vigencia en el procedimiento administrativo sancionador [6] , que ha desterrado el sistema de valoración legal tasada de todo tipo de procedimiento para sustituirlo por el principio de libre valoración de la prueba, en conciencia o según las reglas de la sana crítica.

El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 76/1990, de 26 de abril [7] ha afirmado reiteradamente que no puede suscitar ninguna duda el que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador, tanto en la imposición de sanciones penales como administrativas, puesto que el ejercicio del ius puniendi se halla condicionado por el art. 24 de la Constitución.

El derecho a la presunción de inocencia implica que la carga de la prueba corresponde a los acusadores y que toda acusación debe ir acompañada de probanzas de los hechos en que consiste [8] . Lo esencial para determinar la no contravención de tal principio lo constituye la existencia de una mínima actividad probatoria.

Respecto a la cuestión de la posible colisión del principio de presunción de inocencia con la presunción de veracidad de las actas o denuncias de los agentes, el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse en la mencionada Sentencia 76/1990, en la que declara constitucional el artículo 145.3 de la Ley General Tributaria, referido a la presunción de certeza respecto de los hechos constatados por los funcionarios en el acta de inspección, si bien establece cómo deberá interpretarse dicho artículo.

En el mismo sentido, se pronunció el Tribunal, en la Sentencia 271/1990, de 2 de julio, relativa al art. 283.II del Código de la Circulación, que establece: ?El artículo 283.11 del Código de la Circulación dispone que la ratificación del denunciante en su denuncia ?hará fe, salvo prueba en contrario?, es decir, la denuncia del Agente de la Autoridad goza de una presunción de veracidad ?iuris tantum? en cuanto a la certeza de los hechos que constan en la misma. Ello no es ?per se? contrario a la presunción de inocencia pues no otorga a la denuncia una veracidad indiscutible y absoluta, ya que dicha presunción puede ceder frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, pues nada impide al denunciado utilizar frente a ella los medios de prueba oportunos, como expresamente admite el propio artículo 283.11, lo que no supone tampoco invertir la carga de la prueba, que, tratándose de una infracción y sanción administrativa, ha de corresponder en todo caso a la Administración sino actuar contra la prueba fundamental correctamente aportada por parte contraria y, en su caso, la carga de recurrir en sede jurisdiccional contencioso-administrativa la resolución sancionadora de la Administración, pudiendo, obviamente, basarse la impugnación en la falta de prueba de los hechos atribuidos o de la culpabilidad necesaria para imponer la sanción.

Solamente podría padecer el derecho fundamental invocado en la medida en que se llegara a estimar que la presunción de veracidad de que están revestidas las denuncias de los Agentes de la Autoridad significara la concesión de una preferencia probatoria que supusiera la quiebra de la formación de la convicción judicial acerca de la verdad de los hechos empleando las reglas de la lógica y la experiencia, afectando al principio de la libre valoración de la prueba.?

Por lo tanto, la presunción de certeza de las actas de los funcionarios no vulnera el derecho a la presunción de inocencia porque dicha acta (la denuncia del agente), al ser un medio de prueba aportado por la Administración, no supone una inversión de la carga de la prueba. El valor o eficacia de estas actas ha de medirse a la luz del principio de la libre valoración de la prueba [9] .

En relación con las denuncias de tráfico, Romero Arias [10] pone en duda el respeto al principio de presunción de inocencia, y manifiesta: ?Esperamos…que se eliminen las facultades sancionadoras que ahora tienen determinados funcionarios, concretamente me refiero a la que poseen los agentes de la circulación, y que en ocasiones pueden producir evidentes violaciones del derecho a la presunción de inocencia …?.

En mi opinión, la presunción de certeza de las denuncias de los agentes de tráfico no supone una inversión de la carga de la prueba puesto que el boletín de denuncia es una primera prueba que se aporta al expediente a cargo del denunciante, es decir, de la Administración.

II- REQUISITOS PARA QUE ACTUE LA PRESUNCION DE CERTEZA.

1-Contenido del boletín de denuncia.

Los requisitos de forma en las actas de la Administración es un tema de especial importancia, puesto que constituyen una garantía del administrado frente a ésta, y hacen posible su control jurisdiccional [11] .

Los hechos deben ser reflejados documentalmente, con claridad y precisión [12] . En la denuncia deberá hacerse constar la identificación del vehículo con el que se hubiese cometido la supuesta infracción, la identidad del denunciado si fuese conocida, una relación circunstancial del hecho, el lugar, la fecha, la hora, y el nombre profesión y domicilio del denunciante. Cuando el denunciante sea un agente de la autoridad podrán sustituirse esos datos por su numero de identificación (artículo 5 RT).

Sobre la sustitución de los datos del denunciante por su número de identificación hay que hacer notar que podría resultar contrario al derecho de defensa del administrado en orden, por ejemplo, a poner en tela de juicio la palabra del agente por enemistad manifiesta. Debería poder ser objeto de tacha el agente denunciante.

En cuanto a la relación circunstanciada del hecho, dice la STS de 6 de noviembre de 1989: ?…Analizando el concepto legal de ?circunstancias del caso?, debe marcarse el acento en la existencia de dos elementos conceptuales perfectamente distinguibles: el caso en sí, y sus circunstancias. Es más, el caso propiamente no puede identificarse sino a través de la determinación de sus circunstancias, como elementos fácticos para su posible conocimiento?.

Hay que recordar que los defectos de procedimiento no darán lugar a la anulabilidad del acto cuando no produzcan indefensión [13] . La STS de 15 de diciembre de 1981 señala, tal y como tiene declarado uniforme y reiterada jurisprudencia de este Tribunal, que no toda infracción procedimental acarrea la anulación de lo actuado, sino que para que ese efecto se produzca, es preciso que el acto carezca de los requisitos formales indispensables para que alcance su fin o que dé lugar a la indefensión del interesado. A este respecto, hay que decir, que si se infringe el derecho de defensa del art. 24 de la Constitución en el procedimiento administrativo sancionador, el resultado no será el de su anulabilidad, sino el de nulidad de pleno derecho (art.62.1.a LRJPAC).

2- Apreciación directa de los hechos.

Los hechos que se hagan constar en el boletín de denuncia deben ser apreciados directamente por el agente [14] . Dispone la STS de 13 de diciembre de 1988 que: ?…El apartado II del artículo 283 del Código de la Circulación se ajusta a la peculiaridad de las infracciones que se producen precisamente ante los Agentes encargados de vigilar y regular preventivamente el tráfico de vehículos por las vías públicas, de tal modo que lo que se llama denuncia en estos casos constituye una comprobación inmediata y directa de los hechos, análoga a la situación que en el terreno procesal penal se denomina delito flagrante (art. 779.1.º, segundo párrafo de la Ley de Enjuiciamiento Criminal) y que en el campo de las infracciones administrativas justifica sobradamente lo ordenado en el artículo 283 del Código de la Circulación antes citado y destruye la presunción de inocencia una vez ratificada cumplidamente por el Agente que presenció los hechos, ante la autoridad que ejerce la potestad sancionadora.?.

En el supuesto de las denuncias voluntarias formuladas por terceras personas, los agentes encargados del tráfico tendrán que comprobar personalmente los hechos para que dichas denuncias tengan valor probatorio; en caso contrario, dichas denuncias únicamente servirán para incoar un expediente. En parecidos términos se expresa la STS de 14 de marzo de 1980: ?…Que en materia de infracciones de lo dispuesto en el C. Circ. (RCL 1934\1688 y NDL 5320) corresponde extender a los hechos consignados en los boletines de formalización por la Guardia Civil de Tráfico de las denuncias voluntarias la presunción de veracidad aunada a las denuncias de carácter obligatorio cuando los Agentes de la Autoridad hagan constar en dichos boletines la nota de comprobación personal a que se refiere el art. 281 ap. c) del Código referido modificado por Decreto de 26 diciembre 1968 (RCL 1969\71, 198 y NDL 5320 nota), con desplazamiento en tales casos de la prueba exculpatoria al denunciado; y en el supuesto de que aquella nota expresase la imposibilidad de comprobación personal por la Guardia Civil receptora de la denuncia voluntaria, como aquí ocurrió debido a la separación temporal entre los hechos y su denuncia, el boletín en cuestión tan sólo acreditará el hecho de aquella denuncia y los términos o expresiones en que se concretó sin alcanzar efecto presuntivo alguno los hechos y circunstancias integrantes de su contenido…? [15] .

El valor probatorio de las denuncias únicamente se referirá a los hechos comprobados directamente por los agentes de la autoridad, quedando fuera de su alcance las calificaciones jurídicas, los juicios de valor o las simples opiniones (STC 76/1990, de 26 de abril). Su actividad consiste en recoger los hechos y describirlos, dejando el enjuiciamiento para el órgano competente [16] .

3- Autoridad competente.

Las denuncias, para que tengan valor probatorio de los hechos en ellas constatados, deberán efectuarse por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico (art. 16 LSV). Este artículo concreta en materia de tráfico, el concepto de autoridad definido en el art.137.3 LRJPAC.

Por su parte, el art. 4 RT establece que ?Los agentes de la autoridad encargados del servicio de vigilancia del tráfico deberán denunciar las infracciones que observen cuando ejerzan funciones de vigilancia y control de la circulación vial?.

De estos artículos podemos extraer dos consecuencias. La primera sería que el resto de miembros de las fuerzas de seguridad del Estado no tienen esa condición y por lo tanto sus denuncias tendrán el mismo valor que las denuncias voluntarias (como notitia criminis); y la segunda, que los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico únicamente cuando estén realizando ese servicio podrán formalizar la denuncia con valor probatorio. Y ello debe ser así por la especial atención que deben prestar en el ejercicio de su trabajo, debido a que el iter criminis suele producirse en un período muy corto de tiempo y la percepción del agente esta por lo tanto sujeta a un mayor riesgo de error y también porque las garantías de imparcialidad vienen referidas al ejercicio de sus funciones.

Con este concepto de autoridad, no se puede atribuir fuerza probatoria a las denuncias formuladas por los empleados municipales vigilantes de los estacionamientos en las ?zonas azules? (ORA), puesto que no son agentes de la autoridad [17] . Así se ha pronunciado el Tribunal Supremo en Sentencia de 1 de octubre de 1991, que advierte: ?La primera cuestión no ofrece duda, el controlador del estacionamiento vigilado no tiene la consideración de agente de la autoridad, y por ello su simple denuncia equivale a la denuncia de un particular, y al no ser adverada por pruebas posteriores, no tiene fuerza suficiente para acreditar los hechos denunciados; por ello el acto de imposición de multa debe ser declarado no ajustado a derecho, por falta de prueba, y anulado? [18] .

Un caso distinto es el recogido en la Sentencia de 4 de octubre de 1996, para unificación de la doctrina, en el que se cuestiona la eficacia probatoria de una denuncia efectuada y ratificada por un controlador del estacionamiento sin el carácter de agente de la autoridad. El Tribunal afirma que constituye prueba de cargo tras la valoración efectuada por el órgano sancionador; por lo tanto, la denuncia del controlador simplemente tiene valor para incoar un expediente, pero la ratificación en ella en la instrucción del expediente, constituye prueba testifical que tendrá el valor que el órgano decisor estime otorgarle.

En el caso de que por necesidad se encargase a otros agentes de la autoridad la vigilancia del tráfico, nada obstaría a considerar que sus denuncias gocen de presunción de certeza. Así lo sostiene AGUADO [19] , quien insiste en que tendría que ser una situación excepcional y justificada por razones de urgencia.

En este sentido se pronunció el Tribunal Supremo en su sentencia de 10 de mayo de 1988: ?La presunción de certeza de los hechos consignados en la denuncia se reconoce en el artículo 283.2 C. Cir., que debe comprender tanto las formuladas por agentes encargados específicamente de la regulación del tráfico como por otros agentes de la autoridad que en circunstancias especiales hayan de asumir tal cometido, correspondiendo al denunciado la prueba de su inexactitud, sin que, en este caso, los hechos consignados en la denuncia puedan entenderse desvirtuados por las manifestaciones escritas de cinco personas que aportó el denunciado, emitidas sin ninguna de las garantías procesales establecidas para una prueba que, en todo caso, requiere una ponderada valoración?.

4- Ratificación de la denuncia.

El art. 283 del Código de la Circulación, atribuía presunción de certeza a lo manifestado en la denuncia una vez ésta era ratificada [20] . Sin embargo, con la LSV se introduce una novedad al respecto, la denuncia posee carácter probatorio ab initio. Este matiz que introduce la Ley es muy importante a la vista de lo perpetuado en el art. 12.2 RT, que establece que si el denunciado no formula alegaciones, o en ellas no aporta datos nuevos o distintos de los inicialmente constatados por el denunciante, no se dará traslado a éste.

La Sentencia del Tribunal Constitucional nº 341/93 es muy clara en este punto, en relación con el artículo 37 LOPSC, establece: ?El expedientado no queda ?en contra de lo que los recurrentes creen- compelido a probar su inocencia para evitar ser sancionado; bastará con que niegue los hechos para dar lugar a la ratificación de los agentes y ni siquiera en tal caso esas declaraciones policiales se impondrán necesariamente sobre la libre y racional valoración de la prueba ?de toda la prueba practicada- que ha de llevar a cabo la autoridad administrativa?.

Así pues, la interpretación constitucional del precepto supone que en el caso de que el denunciado niegue los hechos de la denuncia, se hará necesaria la ratificación del agente, y ni siquiera en tal caso, el contenido de la denuncia vinculará a la autoridad administrativa.

Por otra parte, en el caso de que la denuncia adoleciese de alguno de los requisitos legales, por ejemplo, por faltar los hechos objeto de infracción, la ratificación del agente en la que completase lo dispuesto en el boletín de denuncia, no podría servir para convalidar la denuncia. Dicha denuncia no tendría ningún valor probatorio. En este sentido se pronuncia el Tribunal de Superior de Justicia de Extremadura, en sentencia de 25 de enero de 1999, que en relación con la escueta denuncia efectuada por los guardas jurados de la Agencia de Medio ambiente, señala: ?las aclaraciones ulteriores no pueden tener ya la eficacia probatoria atribuidas a las actas dado que ya no se trata de una actuación de constancia de hechos sino de dar contestación a la negación de los mismos por el imputado, siendo evidente el conflicto de intereses?.

A este respecto, es interesante lo dispuesto en la STS de 26 de junio de 1985: ?…como en el contenido de dicho boletín se ratificó el Agente denunciante, ratificación que hace fe, salvo prueba en contrario, a tenor del art. 283.II del Código de la Circulación, prueba que ni siquiera ha intentado en este recurso, es obligado desestimar el mismo, no sin dejar constancia de la temeridad de su planteamiento, pues temerario es un recurso jurisdiccional en esta materia cuando el actor se limita a negar la versión de los hechos facilitada por el Agente denunciante y concretamente su participación en aquéllos sosteniendo que sí hace prueba el ser Agente, también debe hacerla el ser Abogado en ejercicio?.

5- Deber de los agentes de aportar todos los elementos probatorios que sean posibles sobre el hecho denunciado.

Establecen los arts. 76 LSV y 14 RT, el deber de los denunciantes de aportar todos los elementos probatorios que sean posibles sobre el hecho denunciado.

A este respecto, Herrero de Egaña [21] considera que en aquellas infracciones que atendida su naturaleza sea razonablemente posible acreditarlas con pruebas distintas, la sola denuncia del agente no puede servir como medio probatorio suficiente si no son aportados aquellos otros elementos probatorios.

Pero, tal y como están redactados los preceptos mencionados, la aportación de otro tipo de pruebas, en la práctica, no añade nada, puesto que en el caso de que los agentes no utilicen otros medios probatorios y por parte del denunciado se ponga de manifiesto su posible utilización, bastará que el denunciante manifieste su no disponibilidad [22] .

En este punto, es interesante la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 7 de septiembre de 2000, que indica que el testimonio de un particular como es el controlador de la ORA es una prueba legítima que aunque no goce de la presunción de veracidad puede tener eficacia probatoria. Añade que existen infracciones en las que no es posible obtener otro medio probatorio diferente a la denuncia (por ejemplo un adelantamiento prohibido) y, por lo tanto, debe bastar como prueba la declaración testifical o ratificación del agente; pero hay infracciones como los estacionamientos en zonas en los que existe una señal de prohibición de estacionamiento en que son perfectamente obtenibles otras pruebas, tales como una fotografía. ?En estos casos, teniendo en cuenta lo establecido en el art. 1248 del Código Civil, ha de negarse el carácter de prueba plena a la sola declaración testifical?.

La mayoría de las infracciones son de comisión instantánea, por lo que es muy difícil aportar prueba distinta a la denuncia; sería el caso, p.e., de saltarse un semáforo en rojo o una señal de stop, o hacer un adelantamiento indebido. Si en estos supuestos no actuase la presunción de certeza de la denuncia, quedarían impunes la gran mayoría de infracciones. Lo manifestado es trasladable al denunciado, de manera que contra la denuncia formulada por el agente es casi imposible aportar otra prueba que no sea su declaración o la de un testigo con el que normalmente tendrá un vínculo familiar o de amistad.

III.- EL VALOR PROBATORIO DE LA DENUNCIA.

1.- Prueba de cargo y presunción iuris tantum de veracidad.

El valor probatorio de las denuncias formuladas por los agentes de la autoridad, es el de prueba de cargo suficiente para enervar la presunción de inocencia, si así lo aprecia el órgano competente.

Señala la STS de 21 de abril de 1.988 que:?… el Tribunal Constitucional viene a admitir que la denuncia de un funcionario sometida a la posibilidad de contradicción en el oportuno expediente administrativo adquiere por esta razón la cualidad precisa para que pueda ser considerada prueba de cargo y para que, en consecuencia, el órgano al que competa resolver esté en condiciones de poder entender que la presunción de inocencia del denunciado ha sido desvirtuada?.

En este sentido, establece la STS de 26 de diciembre de 1.989:?… en modo alguno cabe la posibilidad de entender producida una situación de indefensión cuando el administrado, no obstante las alegaciones que formula, ha desplegado cuanta actividad ha entendido conducente a la defensa de sus derechos en vía administrativa y judicial, aunque por no haber resultado desvirtuados los hechos consignados en la denuncia ratificada, ésta debe prevalecer frente a las hipótesis o subjetivas apreciaciones del recurrente?.

Tal y como mantiene la jurisprudencia, las denuncias de los agentes de tráfico pueden constituir prueba suficiente para sancionar, pero dicha prueba siempre podrá ser rebatida practicando prueba en contrario.

La actividad probatoria del denunciado se consideró suficiente para desvirtuar la presunción de certeza en el supuesto enjuiciado en la STS de 15 de diciembre de 1981: ?…no se trata de conceder a las denuncias formuladas por estos Agentes de una patente de posible arbitrariedad, sino simplemente de una presunción ?iuris tantum? de veracidad que como tal debe ceder cuando frente a ella se alce suficiente y eficaz prueba en contrario? [23] .

Nada queda pues, del efecto ?iuris et de iure? atribuido antiguamente a la presunción de veracidad, que vulneraría el art. 24.2 de nuestra Constitución.

2.- Inversión de la carga de la prueba.

A la vista de lo afirmado por el Tribunal Constitucional en las sentencias ya mencionadas de 26 de abril y 2 de junio de 1990 [24] , no podemos considerar que la ?presunción de veracidad? suponga un privilegio injustificado de la Administración, puesto que la carga de la prueba le sigue correspondiendo a ella. No existe inversión de la carga de la prueba porque a través de la denuncia se está produciendo un primer acto de prueba [25] . A partir de ella, el denunciado tendrá que actuar para desvirtuarla.

Mantiene la jurisprudencia que no es suficiente para desvirtuar la presunción de certeza de las denuncias la mera negación de los hechos por el interesado. En este sentido [26] , dice la STS de 5 de marzo de 1.979: ?… sin que en contra pueda prevalecer como ?prueba en contrario? el Acta Notarial de manifestaciones de 30 junio 1976 aportada al expediente por el infractor, pues, las Actas Notariales que constatan manifestaciones unilaterales privadas, carecen de eficacia para probar lo que exceda del hecho de haberlas emitido sus autores…?.

Tampoco considera el Tribunal Supremo que sea suficiente la prueba presentada por el recurrente, consistente en cinco manifestaciones escritas sin cumplir con las garantías exigibles (Sentencia de 10 de mayo de 1988).

En la STS de 3 de marzo de 1989, relativa a las actas de inspección de trabajo, el Tribunal estimó que las declaraciones de los trabajadores no podían ser reconocidas como enervantes y excluyentes de la obligación de cotizar exigida por la Administración, ?por cuanto, como es connatural, pueden ser de mera complacencia con la empresa en la que prestaron o prestan sus servicios?.

En relación con el mayor rigor que se le exige al particular para demostrar que los hechos no han sucedido como relata el denunciante, AGUADO [27] propone que dicha situación sea atemperada mediante la aplicación del principio de buena fe en su vertiente procesal, que ha sido aplicada por el Tribunal Supremo en favor de la Administración [28] , y que también debe ser aplicada al administrado, para evitar encontrarnos ante una auténtica probatio diabólica.

Por último, cabe resaltar que el órgano jurisdiccional, en el estudio concreto de cada asunto y en la valoración en conjunto de toda la prueba practicada en vía administrativa, ejerce un control sobre la Administración que garantiza al administrado el respeto a sus derechos.

3.- Distinto valor probatorio según la vía en que tenga que surtir efectos.

Para el Tribunal Constitucional (S. 76/90, en relación con el artículo 145.3 LGT), el órgano judicial en el proceso contencioso administrativo habrá de ponderar el contenido de las diligencias y actas en orden a la veracidad o certeza de los hechos sancionados, teniendo en cuenta que tales actuaciones administrativas no tienen la consideración de simple denuncia, sino que son susceptibles de valorarse como prueba, pudiendo servir para desvirtuar la presunción de inocencia sin necesidad de reiterar en dicha vía la actividad probatoria de cargo practicada en el expediente administrativo.

Con respecto a la vía penal, considera el Tribunal Constitucional que no es admisible que el proceso pueda resultar condicionado por una presunción previa derivada del procedimiento administrativo. El valor atribuible a las denuncias es el de noticia criminis suficiente para la apertura de un proceso penal, en donde podrá ser valorada como prueba documental libremente por el Juez.

Ante este distinto valor probatorio que el Tribunal asigna a las actas dependiendo de la vía en que tengan que surtir efectos, administrativa, contencioso-administrativa o penal, PARADA [29] hace una crítica de lo que él llama ?tres diversos grados en la intensidad del funcionamiento del principio constitucional de presunción de inocencia?, y que va en contra de la tendencia hacia la unificación del ordenamiento punitivo. Señala este autor que las actas de inspección tienen menor valor probatorio cuanto mayor es la infracción que constatan, si la defraudación supera los cinco millones de pesetas, corresponderá su enjuiciamiento al orden penal siendo el valor de las actas el de mera denuncia.

La misma critica se puede hacer respecto de las infracciones de tráfico, y es que en vía administrativa, el principio de inocencia no se aplica con la misma intensidad que en el procedimiento penal, porque no son trasladables a aquella vía los principios de inmediación y oralidad que rigen en el proceso penal.

En este punto conviene recordar que cuando unos mismos hechos puedan ser calificados tanto en vía penal como administrativa, los hechos declarados probados en sentencia penal son vinculantes para el órgano administrativo que enjuicie los hechos ?a posteriori?, puesto que como mantiene el Tribunal Constitucional ?unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado? (S. 76/90).

IV.- CONCLUSIONES.

La presunción de certeza significa que los hechos constatados por la autoridad, bajo el cumplimiento de determinados requisitos, tienen valor probatorio, pudiendo ser suficiente esta prueba para sancionar.

La denuncia formulada por un agente de la autoridad encargado de la vigilancia del tráfico constituye un primer medio probatorio aportado por la Administración, por lo que no se puede considerar que se produzca una inversión de la carga de la prueba. Así pues, el principio de presunción de inocencia queda indemne.

La presunción que se establece es iuris tantum, de manera que el administrado podrá desvirtuarla ejerciendo su derecho a la defensa. En cualquier caso, será el órgano sancionador quien decidirá, a la luz del principio de libre valoración de la prueba, según las reglas de la sana crítica.

Los boletines de denuncia deberán contener todos los requisitos establecidos en el art. 5 RT. Si la denuncia adoleciese de alguno de los requisitos legales, la ratificación del agente en la que completase lo dispuesto en ella, no convalidaría la denuncia, y por lo tanto no tendría valor probatorio. Los hechos reflejados en la denuncia, para que gocen de valor probatorio, deberán haber sido apreciados o comprobados por el agente de la autoridad encargado de la vigilancia del tráfico. En caso contrario, la denuncia solamente será eficaz para incoar el oportuno expediente sancionador.

La sustitución de los datos del denunciante por su número de identificación podría resultar contrario al derecho de defensa del administrado, que al desconocer la identidad del denunciante no podrá tacharlo como testigo.

La denuncia, según el artículo 283.II del Código de la Circulación, no hacía fe de los hechos en ella constatados en tanto no fuese ratificada por el denunciante. En este aspecto se produce un cambio con la Ley de Seguridad Vial, puesto que la denuncia posee ab initio valor probatorio, independientemente de que sea sometida a ratificación. Esta únicamente se producirá, en el trámite de informe, en el caso de que el denunciado formule alegaciones e introduzca datos distintos de los alegados por aquél.

Tanto la Ley como el Reglamento establecen el deber de los denunciantes de aportar todos los medios probatorios que sean posibles. Pienso que este deber es una formalidad carente de utilidad práctica, puesto que el denunciante siempre puede alegar su no disponibilidad.

La denuncia tiene valor probatorio tanto en vía administrativa como en vía contencioso administrativa, donde no hará falta reiterar la prueba ya practicada en el expediente administrativo, aunque el Tribunal debe valorar la prueba en su conjunto siguiendo los criterios de la lógica.

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[1] Vicenç Aguado i Cudolà, La presunción de certeza en el derecho administrativo sancionador, Ed. Civitas, S.A., Madrid, 1994, pág. 29 y ss.. Establece que en las Ordenanzas Generales de Montes se atribuía plena fe a los hechos que se hicieran constar en las diligencias sumarias firmadas por los empleados de la Dirección General de Montes o por los guardas. Esta plenitud de fe suponía la no admisión de prueba en contrario. Con esta regulación se acogía el modelo francés ?procès verbaux? por el cual los hechos de las actas de los funcionarios se consideraban ciertos, si bien, esta presunción era más suave que la establecida en las Ordenanzas Generales de Montes puesto que en el derecho francés, las catas podían ser impugnadas por falsedad mediante un procedimiento específico. La presunción atribuida en estas Ordenanzas, perdió rigidez con el Real Decreto de 8 de mayo de 1884, al admitir la posibilidad de desvirtuarlos mediante prueba en contrario.

[2] A este respecto, Miguel María Muñoz Medina, La potestad sancionadora en la Administración en materia de tráfico, Ed. BOE, Madrid, 1993, pág. 168, indica que ?la propia instantaneidad del acto circulatorio, hace que sea imposible aportar pruebas procesalmente válidas de la comisión del acto, incluso aunque la unidad policial actuante se encuentre dotada de ellas, porque no siempre será factible poder accionar los dispositivos de retención de imagen en el instante preciso en el que una tan fugaz conducta tiene lugar?.

Ver también, Eugenio Artetxe Palomar, El deber de identificación del conductor: análisis del artículo 72.3 del texto articulado de la Ley de Seguridad Vial, RVAP nº 42,1995, pág.10, comenta que ?el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de seguridad vial, se ve condicionada por la propia naturaleza de unas infracciones de consumación instantánea y en tránsito, cuyo elemento material de comisión es un vehículo móvil; circunstancias que implican la necesidad de recoger todos los elementos probatorios ab initio, ya que cualquier actividad probatoria posterior puede resultar baladí. A esta dificultad intrínseca se añade la derivada de la masividad de los procedimientos incoados, que prácticamente imposibilita a la Administración para ejercer una actividad instructora compleja.?

Sobre las bases históricas y constitucionales de la presunción de certeza, vid. Tomás Cano Campos, El Régimen Jurídico-Administrativo del Tráfico, Ed. Civitas, 1999.

[3] En idénticos términos se pronuncia la STS de 2 de septiembre de 1988. Vid., en relación con las actas de inspección, STS de 6 de julio de 1988.

[4] Vid. José Garberí Llobregat, El procedimiento administrativo sancionador, Ed. Tirant lo Blanch, 1994, pág. 313 y ss.

[5] Aguado i Cudolà, op. cit. pág. 52.

[6] Establece el Tribunal Constitucional, en su Sentencia de 8 de marzo de 1985, que ?El derecho a la presunción de inocencia no puede entenderse reducido al estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente delictivas, sino que debe entenderse también que preside la adopción de cualquier resolución tanto administrativa como jurisdiccional que se base en la condición o conducta de las personas de cuya apreciación derive un resultado sancionatorio o limitativo de sus derechos?. Ver también, STC 13/1982 de 1 de abril.

[7] Respecto de la STC de 26 de abril de 1990, García de Enterria, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón: Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Ed. Civitas, 4ª edición, Madrid, 1994, pág. 181 y ss., han manifestado que esta sentencia ha querido preservar la singularidad esencial de las sanciones administrativas en que la apreciación de los hechos y su valoración se hacen en vía administrativa y bajo el eventual y posterior control de los Tribunales contencioso-administrativos, donde se efectúa una valoración a posteriori de esa apreciación de lo ya realizado en el procedimiento sancionatorio. La Administración deberá respetar la presunción de inocencia del inculpado y en su caso, destruírla con verdaderas pruebas de cargo.

[8] Ver STC 77/ 1983, de 3 de octubre.

[9] Vid. Tomás Ramón Fernández Rodríguez, Manual de Derecho Urbanístico, 9ª edición, Editorial Abella, Madrid, 1992, pág. 267, ?Llama la atención la categórica atribución de presunción de veracidad en favor de las actas de inspección que se contiene en el artículo 35 de la Ley madrileña, técnica ésta que resucita inopinadamente una práctica habitual en el régimen político anterior que la mejor jurisprudencia había condenado resueltamente y que hoy resulta radicalmente contraria a la letra y al espíritu del artículo 24 de la Constitución. En el mismo sentido del artículo 24.3 de la ya citada Ley asturiana de 8 de abril de 1987, que en éste y otros puntos sigue los pasos de la Ley de Madrid. En ambos casos habrá que estar a la interpretación establecida por la Sentencia constitucional de 26 de abril de 1990 a propósito de un precepto análogo contenido en la Ley General Tributaria?.

[10] Esteban Romero Arias, La presunción de inocencia, Ed. Aranzadi, Pamplona, 1985, pág. 70.

[11] En este sentido las SSTS de 15 de marzo de 1988 y de 24 de mayo de 1990.

[12] Al respecto, p.e. SSTS de 23 de diciembre de 1989, 3 de abril de 1990, 8 de junio de 1990 y 25 de marzo de 1992.

[13] Vid. p.e. STS de 22 de junio de 1992.

[14] Vid. p.e., en relación con las actas de inspección, SSTS de 5 de diciembre de 1989, 5 de octubre de 1990, 20 de diciembre de 1990 y 10 de octubre de 1990.

[15] En el mismo sentido, la STS de 17 de noviembre de 1987, relativa igualmente a las sanciones de tráfico.

[16] En este sentido, relativas a las actas de inspección se pronuncian las SSTS de 18 de noviembre de 1988, 2 de junio de 1989, 24 de enero de 1990, 16 de julio de 1990, 15 de marzo de 1990 y 12 de mayo de 1992.

[17] Vid. J. M. Orenes Bastida y H. Pérez Mateos, Improcedencia de las Sanciones d e Tráfico, Bosch, Casa Editorial, S.A., 1996, pág. 144 y ss.

[18] Estos argumentos fueron reproducidos en la STS de 32 de noviembre de 1993. También, por ejemplo, en la STSJ de Cantabria de 15 de marzo de 1999.

[19] Aguado i Cudolà, op. cit. pág. 131.

[20] Dispone la STS de 27 de febrero de 1980, que: ?… y si la ausencia de la ratificación prevista en el art. 283-II del C. Circ., priva a tal denuncia de la cualidad de una ?praesumptio seu legis? de naturaleza ?iuris tantum?, no quiere decir que la infracción carezca de entidad real, pues en tales circunstancias la denuncia no deja de constituir un elemento a valorar con los demás medios de prueba.?.

[21] J.M Herrero de Egaña, Ley de seguridad vial, infracciones y sanciones. Procedimiento sancionador, Ed. Aranzadi, Pamplona, 1992, pág. 102.

[22] Muñoz Medina, op. cit. expone: ? En alguna ocasión se ha pretendido pedir que se dote a todos los agentes (…) de medios probatorios adecuados. Planteamiento inviable por razones obvias que no ha encontrado respuestas diferentes de la contenida en nuestra legislación, en ningún país del mundo, ni siquiera en los más desarrollados económica y socialmente, incluso con tradiciones mucho más dilatadas y consolidadas que las de nuestro país en materia de respeto y garantía de los derechos humanos.?

[23] En relación con las actas de inspección, SSTS de 29 de junio de 1989, de 4 de junio de 1990 y de 25 de junio de 1991.

[24] El TC también se ha pronunciado en el mismo sentido en la sentencia 341/1993, de 18 de noviembre, a propósito del art. 37 LOPSC.

[25] Sin embargo, en alguna sentencia, como la del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, de 30 de octubre de 1998, si que se considera que el art. 76 LSV supone una inversión de la carga de la prueba: ?…Es decir, el artículo transcrito se limita a alterar la carga de la prueba de tal manera que es el administrado sujeto al expediente sancionador a quien corresponde probar la falta de certeza de los hechos que el Agente ha constatado en la denuncia y que han sido percibidos por él de forma directa?.

[26] Vid. SSTS de 24 de septiembre de 1990, de 15 de octubre de 1991 y 19 de abril de 1991.

[27] Aguado i Cudolà, op. cit. pág. 179.

[28] La STS de 2 de marzo de 1991 dice: ?… Conviene traer aquí a colación la doctrina de la sentencia de este Tribunal de 19 de febrero de 1990 (RJ 1990\1322), sobre atenuación de la carga de la prueba en aplicación del principio de la buena fe en su vertiente procesal, con el criterio de la facilidad, en relación con datos cuya prueba resulta fácil para una parte y difícil para la otra. Es indudable que la posibilidad de demostrar el concreto contenido de las prestaciones, y su modo de desenvolvimiento, para justificar así que la cuestionada relación no era laboral, era mucho más fácil para la empresa expedientada que para el Inspector de Trabajo…?

[29] Parada Vazquez, op. cit. pág. 518.