La FEREDE, la FCI y la CIE: Los Acuerdos de Cooperación con las Confesiones Minoritarias.

María del Mar Leal Adorna. Profesora de Derecho Canónico y Eclesiástico. Universidad de Sevilla.

A) Consideraciones previas.

Los Acuerdos de cooperación con las confesiones minoritarias se fundamentan en el principio del mismo nombre que, en la actualidad, queda amparado constitucionalmente, en el art. 16.3. Los eclesiasticistas españoles coinciden en afirmar que la expresión inicial de este precepto es indicativa de la separación del Estado respecto a las confesiones, o si se prefiere, de la naturaleza laica de la comunidad política y de sus órganos de poder, lo que no debe entenderse como una ruptura o actitud beligerante hacia las comunidades religiosas.

La cooperación entre ambos sujetos puede ser de doble dirección: cooperación del Estado con las confesiones y de éstas con aquél . El primero no coopera con las comunidades religiosas para la consecución de los fines de éstas, al igual que tampoco aquéllas colaboran con los estatales, sino que ambos intentan el establecimiento de un marco de libertad y no discriminación en materias religiosas . En este sentido, se ha escrito agudamente que «la cooperación entre el Estado y las confesiones religiosas, no puede significar su unión en orden a la común prosecución de finalidades religiosas… La cooperación implica la relación (ni unión, ni incomunicación) que puede existir entre instituciones cuya naturaleza y finalidades son distintas y han de permanecer sin mezclarse» , esto es, cada una de ellas pretende la consecución de sus propios fines y colaborará en aquellos que sean comunes y necesarios para el pleno desarrollo del sujeto.

De la lectura del art. 16.3 C.E. cabe afirmar que la alusión expresa a la cooperación, como mandato constitucional, se realiza en la última parte de éste («…y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y demás confesiones.»). Pese a ello, hay autores que niegan que la cooperación sea un principio básico de Derecho eclesiástico y no faltan quienes, aunque lo admiten como tal, destacan su carácter subsidiario. Si bien es cierto que la cooperación no tiene el mismo carácter que el resto de los principios de esta rama del ordenamiento (libertad religiosa, igualdad y laicidad), sí que se puede considerar auténtico principio.

Las respuestas o aclaraciones que se pueden ofrecer a la subsidiariedad del principio de cooperación son tres: 1. Si el Derecho eclesiástico encuentra su base en la libertad y la igualdad, resulta indiscutible que la cooperación será una consecuencia de ambas, y a la inversa, si el Derecho eclesiástico encuentra su base en la cooperación, ésta demanda que a cada confesión, como sujeto de las relaciones de cooperación, se le reconozcan la libertad y la igualdad religiosas. 2. Si el art. 16.3 se entiende como valoración positiva de las creencias religiosas atendiéndose a éstas como elemento garante del bien común social, la cooperación derivaría de la justicia. 3. Por último, cabe una interpretación integradora y armonizadora de las dos posturas anteriores: hay un título para la cooperación que se basa en la libertad e igualdad, pero también hay otro título para la cooperación que deriva de un principio de justicia . Sea cual sea la respuesta por la que opten los autores, es incuestionable que la cooperación constituye un principio subordinado y derivado, que no posee el mismo rango o categoría que los principios de libertad religiosa, igualdad y laicidad, puesto que en ellos encuentra su límite.

El estudio del principio de cooperación debe estar presidido por tres ideas: 1. La cooperación recogida constitucionalmente es un mandato y no una mera facultad de los poderes públicos. 2. Estamos ante un verdadero principio informador de Derecho eclesiástico recogido constitucionalmente y no ante una simple técnica. 3. Es un deber estatal, pero no demanda, como contrapartida, un derecho fundamental del que sean titulares las confesiones religiosas . Ahora bien, el art. 16 debe ser contemplado en relación con el art. 14 , dado que ambos son los veneros de los principios del Derecho eclesiástico. Igualmente, se debe prestar especial atención a la unión existente entre aquel precepto y el 9.2 ya que la cooperación recogida en el 16.3 de la C.E. encuentra su antecedente en la función promocional este precepto.

No es nuestra Ley de Leyes el único texto en el que se hace referencia a la cooperación, quedando reflejada igualmente en la LOLR, concretamente en los artículos 7 y 8, aunque esta regulación va referida más que a la cooperación en sí misma considerada, a las formas en las que aquélla se desarrolla.

La efectividad de este principio presupone que todas las comunidades religiosas deben gozar de libertad religiosa y poseer el mismo trato constitucional a la hora de mantener sus relaciones con el Estado. Todas y cada una de las confesiones reconocidas en nuestro país tienen derecho a establecer relaciones de cooperación con los órganos estatales; relaciones que se basan en la igualdad en la dotación de libertad religiosa a estas comunidades. No debemos confundir la cooperación con sus formas de realización pues su plasmación se llevará a cabo a través de los distintos medios existentes, donde los poderes públicos deberán tener en cuenta los criterios de valoración establecidos en la LOLR (arts. 7, 8,…).

La mayor parte de la doctrina está de acuerdo en que la cooperación no significa unión de los poderes públicos y de las confesiones ; el Estado y éstas no pueden unir sus estructuras en orden a la consecución de finalidades religiosas puesto que los principios de libertad religiosa y de laicidad imponen estas restricciones . En cambio, sí pueden unir sus actividades o hacerlas concurrir en propósitos coincidentes en favor de los ciudadanos. Deben existir relaciones que versen sobre materias de interés común, basadas en la mutua autonomía de ambas instituciones . Las citadas relaciones de cooperación se plantean desde la independencia y autonomía de ambos tipos de sociedad, de forma que la distinción de competencias y el carácter personalísimo del orden religioso, determinan que la intervención de los poderes públicos del Estado deba realizarse sin intromisiones indebidas en el campo específico de las confesiones (y viceversa), contribuyendo a la creación del orden social justo y respetando siempre el principio de igualdad jurídica . Esta distinción entre el orden político y el religioso no debe entenderse como contraposición entre uno y otro, sino como complementariedad que se sitúa al servicio del sujeto único de ambos órdenes: el hombre y su dignidad personal . En este orden de cosas, la cooperación supondrá el deber de los poderes públicos de: a) abrir cauces de comunicación con las confesiones. b) prestar la colaboración oportuna a las comunidades religiosas para que puedan cumplir sus propios fines . c) procurar una normativa jurídica pactada con cada confesión acorde con las características y fines propios , para satisfacer exigencias de justicia de los ciudadanos adscritos a entidades religiosas.

La necesidad o conveniencia de esta cooperación es innegable, no sólo por venir establecida como mandato expreso constitucional, sino porque existen varias razones que la motivan: a) los mismos individuos son a la vez miembros del Estado y de las confesiones; b) las relaciones de cooperación entre ambas entidades son consideradas como instrumento adecuado para el reconocimiento estatal de la personalidad jurídico-civil de las comunidades religiosas ; y c) la satisfacción de intereses de carácter general.

Así, se ha escrito que «el marco constitucional del principio de cooperación es lo suficientemente amplio como para que los poderes públicos y las confesiones materialicen su acción concertada en favor del bien común del ciudadano» , siempre y cuando el principio de cooperación se desarrolle dentro del respeto de la libertad religiosa, de la laicidad y de la igualdad y no se produzca ni la unión ni una total desconexión de los sujetos activos de dicha cooperación, cuales son el Estado y las confesiones.

Las relaciones de cooperación deben ser encauzadas a través de las distintas formas de la misma, donde existirá cierta conexión en orden a la consecución del bienestar del propio sujeto, a su vez subditus legum y subditus canonum.

B) Los acuerdos de 1992 con las confesiones minoritarias.

a) Los sujetos de los Acuerdos.

Si bien, nuestro Texto Base no constitucionaliza ninguna forma concreta de cooperación , lo cierto es que, aunque existen otras modalidades, la plasmación más común de aquélla son los denominados acuerdos o pactos, mantenidos entre el Estado y las distintas confesiones religiosas. «La forma más adecuada de relacionarse los entes soberanos -o al menos autónomos- es la que tiene lugar a través de un marco normativo (es decir, legalmente estipulado) por el que puedan discurrir pacíficamente las mutuas relaciones» .

De acuerdo con el art. 7.1 de la LOLR, «El Estado, teniendo en cuenta las creencias existentes en la sociedad española, establecerá, en su caso, Acuerdos o Convenios de cooperación con las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas…». Del tenor literal de este precepto se entresacan los sujetos con posibilidad de firmar Pactos de cooperación: Estado y Confesiones.

1. El Estado: Dentro del éste, es el Gobierno, y más concretamente la Dirección General de Asuntos Religiosos, la que mantendrá las relaciones con las confesiones religiosas, para la firma de Acuerdos.

2. Las confesiones : Iglesias, Confesiones o Comunidades religiosas . Para que una confesión pueda estipular Pactos de cooperación es necesario (excepto en el caso de la Iglesia Católica) que se cumplan los requisitos exigidos en el art. 7.1 de la LOLR, cuestión que analizaremos más adelante.

Los citados acuerdos han tenido lugar, dentro del ámbito constitucional, tanto con la Iglesia Católica (acuerdos de 1979) como con la Federación de Iglesias Evangélicas de España (FEREDE), con la Federación de Comunidades Israelitas de España (FCI) y con la Comisión Islámica de España (CIE) (Leyes 24, 25 y 26 de 11 de noviembre de 1992).

b) Mención expresa de la Iglesia Católica.

Nuestra Carta Magna, en su art. 16.3, realiza una mención expresa de la Iglesia Católica: «… y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones». Si bien hay autores que han considerado discriminatoria dicha alusión, en la práctica, todas las confesiones se encuentran amparadas por el principio de cooperación ; la única diferencia es que para la firma de acuerdos con la Iglesia Católica no serán necesarios los requisitos del art. 7.1 de la LOLR. En efecto, no es obligatorio que algún órgano administrativo declare su notorio arraigo, por lo claro y evidente. En palabras de GARC??A G??RATE «se podría pensar que el Estado está obligado a colaborar con la Iglesia, y sin embargo es discrecional o potestativo que colabore con el resto de las confesiones» . A esta interpretación cabría argumentar las siguientes razones: a) La dicción literal del art. 16.3, redactado en términos imperativos, es predicable por igual a la Iglesia que al resto de las confesiones. b) Es una interpretación contraria al art. 14 de la Constitución, que exige la igual posibilidad de que todas las confesiones colaboren con el Estado.

La alusión directa a la Iglesia Católica se debe a razones de realismo jurídico y social . El nombramiento explícito de la misma no es contrario al principio de igualdad y, en cambio, es conforme al principio de justicia, según el cual «justicia no es dar a todos lo mismo sino a cada uno lo suyo». A la Iglesia Católica le corresponde un mayor reconocimiento por el número de fieles que posee en territorio español, por el mayor arraigo en nuestro país, y por una situación jurídica y sociológica que no puede equipararse a la de las restantes comunidades religiosas. Por todo esto es por lo que los Acuerdos llevados a cabo con las demás confesiones, han sido denominados por la doctrina como «Acuerdos con las confesiones minoritarias». Debido a razones espacio y a la naturaleza de nuestro estudio, nos centraremos en éstos.

c) Requisitos.

Ya apuntamos que los únicos Pactos de cooperación celebrados con comunidades distintas a la Iglesia Católica son los llevados a cabo con la FEREDE, la FCI y la CIE . Cabe preguntarse a continuación cuál es la realidad social y jurídica de estos grupos religiosos puesto que en ella se fundamentarán los Acuerdos de las citadas confesiones con el Estado español. La FEREDE, esto es, el conjunto de Iglesias Evangélicas de España, representa, dentro de los credos religiosos minoritarios, el más extendido y organizado y, conforme a la Guía de Entidades Religiosas, «goza de plena autonomía organizativa y de actuación, estando, en su inmensa mayoría agrupadas, a los efectos de su relación y cooperación con el Estado, en la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España» . La FCI, constituida en 1982, representa legalmente al judaísmo español ante las autoridades, organismos e instituciones públicas; no obstante, respecto al arraigo mundial de esta religión, su presencia en nuestra nación es muy reducida si la comparamos con la de otros países . La CIE representa jurídicamente al islamismo dentro de nuestro territorio; aunque se trata de la segunda religión mundial por su número de creyentes, en España éste es muy inferior respecto a otras religiones cristianas (católica y protestante) .

El art. 7.1 de la LOLR establece: «El Estado, teniendo en cuenta las creencias religiosas existentes en la sociedad española, establecerá, en su caso, Acuerdos o Convenios de cooperación con las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas inscritas en el Registro que por su ámbito y número de creyentes hayan alcanzado notorio arraigo en España. En todo caso, estos Acuerdos se aprobarán por Ley de las Cortes Generales». De este precepto se pueden extraer los dos requisitos necesarios para que las confesiones puedan firmar Acuerdos de cooperación con el Estado español :

1º.Estar inscrito en el Registro de Entidades religiosas: Las confesiones, una vez inscritas, adquirirán, conforme al art. 5 de la LOLR, personalidad jurídica. En el mismo precepto, se establecen los requisitos para la inscripción: «se practicará en virtud de solicitud, acompañada de documento fehaciente en el que consten su fundación o establecimiento en España, expresión de sus fines religiosos, denominación y demás datos de identificación, régimen de funcionamiento y órganos representativos con expresión de sus facultades y de los requisitos para su válida designación» (art. 5.2). Este punto no plantea dificultades ya que sólo la organización interna y la expresión de fines religiosos pueden ser valorados discrecionalmente por el Estado .

2º.Notorio arraigo en España : A diferencia del caso anterior, en este supuesto sí que se pueden plantear problemas. Es cierto que en el propio articulado de la Ley Orgánica se alude al ámbito y número de creyentes como expresión de «notorio arraigo», sin embargo, podemos afirmar que éste es un concepto jurídico indeterminado y que, según la opinión de prestigiosos autores , «difícilmente objetivable a priori» . La comprobación del «notorio arraigo» corresponde al Ministerio de Justicia, pero la discrecionalidad que, en parte, posee éste, «queda mitigada por los dos factores objetivos intrínsecos a la noción de notorio arraigo -el ámbito y el número de creyentes de la confesión- y por el control subjetivo, realizado en su primer momento a través de la intervención preceptiva de la Comisión Asesora de Libertad Religiosa en la preparación y dictamen del acuerdo, y, fundamentalmente, por la necesaria aprobación de las Cámaras parlamentarias mediante ley; ambos entes pueden revisar la aplicación del notorio arraigo a la confesión con la que se pacta» .

Comprobado el cumplimiento de los requisitos por la FEREDE, la FCI y la CIE , se procedió a la elaboración de los acuerdos . Los tres tuvieron que ser aprobados y firmados simultáneamente, por lo que, al existir problemas en las negociaciones con los islámicos, se retrasó la firma y aprobación de los acuerdos con los evangélicos e israelitas. Conforme al art. 8 de la LOLR, a la Comisión Asesora de Libertad Religiosa correspondió «el estudio, informe y propuesta de todas las cuestiones relativas a la aplicación de esta Ley, y particularmente, y con carácter preceptivo, en la preparación y dictamen de los Acuerdos o Convenios de cooperación a que se refiere el artículo anterior». Los tres acuerdos fueron aprobados el mismo día, mediante las Leyes 24, 25 y 26/1992 de 10 de noviembre. Es su aprobación por Ley de Cortes Generales lo que va a vislumbrar su naturaleza jurídica.

d) Naturaleza jurídica.

Hasta 1992 la Iglesia Católica gozaba de exclusividad en la firma de Acuerdos con el Estado español. Por ello, es novedosa la naturaleza jurídica de los mismos dado que «no puede reconducirse a categorías jurídicas ya elaboradas» , dado que aquélla es distinta a la de los Pactos de cooperación celebrados con la Santa Sede.

En los Acuerdos firmados con la Iglesia Católica se ha seguido la vía internacional, el procedimiento de creación de tratados Internacionales, concretamente los artículos 93 a 96 de la Constitución española, realizándose la negociación a través del Ministerio de Asuntos Exteriores, de forma que estos Pactos tienen la consideración de derecho público externo, equiparándose a los tratados internacionales y reconociéndose como ordenamiento confesional originario .

Los Acuerdos celebrados con las confesiones religiosas minoritarias sólo adquieren eficacia tras la aprobación, mediante ley, de las Cortes Generales . Son dos los actos que han de ser tenidos en cuenta a la hora de analizar la naturaleza jurídica de los Pactos: 1. Proyecto de acuerdo y 2. Ley de las Cortes Generales aprobando éste . El Acuerdo es «el instrumento típico, y especial, de negociación legislativa capaz de definir jurídicamente un sistema de relaciones bilaterales» . A través de la Ley, el pacto con la confesión formará parte del ordenamiento jurídico estatal.
Los Acuerdos son auténticos actos jurídicos, considerados negociaciones legislativas , de modo que el texto de aquellos no podía ser modificado por las Cortes (en su elaboración) ya que si esto sucediese, las enmiendas deberían debatirse con las confesiones religiosas para realizar un nuevo acuerdo . Ahora bien, una vez aprobado el texto, las Cortes tienen potestad para introducir enmiendas o modificaciones, aunque, al obligarse a comunicar a las comunidades religiosas las posibles iniciativas parlamentarias, existirá una especie de compromiso jurídico-político con éstas.

Por todo esto, es doctrina unánime que la aprobación de las Cortes confiere al acuerdo previo la categoría de ley ordinaria de derecho interno, aunque, «no deberían catalogarse de leyes ordinarias comunes, sino especiales o reforzadas, en cuanto presentan determinadas peculiaridades en el proceso formativo de las mismas, así como respecto a su eficacia, desde el momento que exigen un acuerdo, fruto de negociación previa entre el Gobierno y las Confesiones respectivas» .

e) Consideraciones finales.

La consecuencia más importante de la firma de los Acuerdos de 1992 con la FEREDE, la FCI y la CIE, es el nuevo «status» adquirido por estas comunidades, las comúnmente denominadas «confesiones con acuerdo», puesto que a ellas hacen referencia distintas leyes del Estado, situándolas en un punto intermedio entre la Iglesia Católica y las confesiones inscritas sin acuerdo.

Llama la atención la uniformidad de los textos de los tres pactos . Salvo pocas excepciones, el contenido de éstos coincide sustancialmente . Esto hace pensar que aquéllos no son el resultado de una negociación bilateral entre el Estado y las comunidades religiosas, sino que, más bien, son textos impuestos por aquél a estas últimas .

Además de la coincidencia en la regulación de los temas tratados en los distintos acuerdos con las federaciones de confesiones religiosas integradas por evangélicos, israelitas e islámicos, hay que destacar la similitud entre las materias de los pactos de 1992 y la de los acuerdos de 1979 con la Iglesia Católica , aunque el tratamiento no sea idéntico. El objeto de los primeros se centra en la proyección externa social del ordenamiento confesional y en las competencias de los órganos públicos del Estado. Pero el contenido concreto de los convenios de cooperación, ni siquiera, en la LOLR, queda recogido de forma explícita, por lo que los temas en ellos acordados, tuvieron como precedente los Acuerdos con la Iglesia Católica, «ya que, en base al principio constitucional de igualdad, no podrá en principio el Estado negar a otras confesiones lo que ha reconocido a la Iglesia Católica, si resulta congruente con sus características y hay base sociológica -notorio arraigo-, que avale tal pretensión» .

Cabe por último afirmar que el fundamento de los acuerdos celebrados entre el Estado español y las distintas comunidades religiosas, tanto los llevados a cabo con la Iglesia Católica como con las confesiones minoritarias, es la cooperación que aparece ofertada en el art. 16.3 de nuestra Carta Magna.