La ejecución de las sentencias en el proceso contencioso-administrativo (I Parte)

Autor: Bernabé Arias Criado. Abogado. Técnico de función administrativa. Servicio Andaluz de Salud

I.- INTRODUCCIÓN

La lógica y el sentido común, el menos común de los sentidos entre los hombres, muestran que cuando el particular se dirige a los Tribunales de Justicia en busca de amparo ante una actuación ajena que reputa contraria al ordenamiento jurídico, lo hace no solo para obtener una declaración en tal sentido sino para conseguir también que lo que dice el Tribunal tenga una aplicación real y efectiva, pues la realización del derecho vulnerado exige que se desplieguen todas las acciones que sean necesarias a tal fin, dado que no hay nada más frustrante para una persona que obtener una declaración judicial favorable y luego no poder llevarla a efecto.

Esto, que se puede decir es un dictado de la lógica más elemental, se encuentra ínsito en el concepto del valor justicia, principio que la CE, en su artículo 1.1(1) proclama como valor superior de nuestro ordenamiento jurídico y que el Derecho romano recogió como uno de los tria praecepta iuris. Se decía entonces y se sigue diciendo que Justitia est constans et perpetua voluntas ius suum cuique tribuere(2) (la justicia es la constante y perpetua voluntad de dar a cada uno lo suyo, lo que le corresponde), definición que implica no solo la actividad intelectual de declarar el derecho, sino también la material que permita su realización, desplegando toda actividad que sea necesaria para remover los obstáculos que la impidan.

La realidad es tozuda y como antes he dicho, la lógica y el sentido común suelen brillar por su ausencia, viéndose con frecuencia que si difícil y costoso es obtener de nuestros Tribunales (de los del orden contenciosos-administrativo aún más) una mera declaración favorable donde se afirmen los derechos que han sido quebrantados por otros particulares o por la Administración Pública, más penoso resulta todavía conseguir que la declaración judicial obtenida sea llevada a su puro y debido efecto, ante la renuencia de la parte condenada que no duda en utilizar cualquiera de los recursos de los que dispone (que no son pocos, cuando de las Administraciones Públicas se trata, atendida su situación de privilegio en las relaciones con los particulares) para obstaculizar la realización práctica del derecho dicho por los Tribunales de Justicia.

Centrándonos ya en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, vemos, que si analizamos la jurisprudencia de nuestros órganos judiciales, las Administraciones Públicas, no tienen bastante con quebrantar sus obligaciones, los principios a los que está sometida su actuación, en definitiva, el ordenamiento jurídico vigente, sino que no dudan en hacer lo posible para que las resoluciones judiciales sean papel mojado, oponiendo cualquier excusa, desplegando cualquier actividad, material o jurídica, para dejar de cumplir lo establecido por aquellas, abocando al justiciable a una verdadera indefensión e incluso frustración, pues, por muy constitucional que el TC diga que es una ejecución por equivalente(3), no se debe olvidar que lo que el justiciable normalmente quiere, ante una acción de la Administración Pública contraria al ordenamiento jurídico y lesiva para sus derechos e intereses, es que, además declararse expresamente el carácter antijurídica de aquella, se reconozca su situación jurídica individualizada y se adopten todas las medidas que sean necesarias para su pleno restablecimiento; en definitiva, que se haga justicia y ello no se consigue con una mera satisfacción pecuniaria, pues el dinero, aunque importante, no lo es todo, (hay cosas que no pueden comprarse). Lo que los particulares quieren es que su esfera jurídica sea respetada, permanezca incólume y no se vea alterada por quien, como la Administración Pública, está, por mandato constitucional, plenamente sometida a la ley y al Derecho(4).

Y es que cuando se acude a los Tribunales en demanda de su tutela, lo que se busca es que estos desempeñen sus potestades tal y como vienen señaladas por la CE y es que como se dice en la STS de 27 de julio de 2001(5) “(…) el contenido de la potestad jurisdiccional no se acaba con la función de juzgar, sino que comprende, también la potestad de hacer ejecutar lo juzgado (art. 117.3 de la Constitución (…)”, pues como el Tribunal Constitucional viene afirmando desde la sentencia 32/1982, “(…) el derecho a la tutela judicial efectiva implica no solo el derecho de acceder a los Tribunales de Justicia para obtener una resolución fundada, sino también el derecho a que el fallo judicial se cumpla y a que el recurrente sea repuesto en su derecho y compensado por el daño sufrido si hubiere lugar a ello.”

Después de esta breve introducción, abordaré algunos puntos que considero cruciales de una cuestión tan capital, como el la ejecución de las sentencias recaídas en los procesos contencioso-administrativos, hablando de su régimen legal; de su contenido y naturaleza jurídica; de sus clases; de los supuestos de imposibilidad de ejecución contemplados legalmente y, finalmente, de su acceso al recurso de casación, utilizando para ello el prisma de la jurisprudencia del TS y del TC, aunque en algún momento pueda colarse la resolución de algún Tribunal menor.

Para facilitar la publicación del presente estudio, lo dividiré en tres artículos con el contenido que a continuación se expone.

El primero de ellos, del que esta Introducción formará parte, estará dedicado a la ejecución de las sentencias recaídas en el proceso contencioso-administrativo, haciendo especial mención de su régimen legal, de su contenido y de naturaleza jurídica, así como de sus clases.

En el segundo, se abordará el importante tema de la imposibilidad de la ejecución de la sentencias, reservando el tercero y final a la cuestión no menos interesante del acceso al recurso de casación de los autos dictados en esta materia, así como a exponer las conclusiones sacadas del estudio realizado.

Con objeto de permitir una adecuada lectura y comprensión de todos los artículos en que integran este estudio, se incorpora una relación de las abreviaturas empleadas.

II.- MARCO LEGAL

El marco legal regulador de la ejecución de las sentencias recaídas en el proceso contencioso-administrativo viene integrado principalmente por los artículos 117.3 y 118 CE, 17 y 18 LOPJ, el Capítulo IV del Título IV de la LJCA y el Libro III de la LEC(6).

Mientras que en los artículos 118(7) CE y 17 y 18 LOPJ(8) se formulan principios generales aplicables a las sentencias y otras resoluciones pronunciadas en cualquier orden jurisdiccional, es a la LJCA y, en defecto de regulación expresa de la misma, a la LEC, donde hay que acudir para conocer cómo han de ejecutarse las sentencias pronunciadas por los órganos judiciales integrados en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Ciñéndonos específicamente a este orden jurisdiccional, el Capítulo IV del Título IV de la LJCA principia el régimen jurídico de la ejecución de las sentencias con el artículo 103(9), donde, después de recoger en su número primero el principio general consagrado por el artículo 117.3 CE, en cuya virtud “El ejercicio de la potestad jurisdiccional en tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan”, dispone en su número segundo, en la línea marcada por el artículo 18.1 LOPJ, que “Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en estas se consignen”. Con ello queda fijado sin ningún género de duda, aunque la realidad demuestre que esto no sea suficientemente entendida por todos, el principio rector de toda ejecución, la norma primaria que dice cómo deben ejecutarse las sentencias dimanantes de los órganos judiciales del orden contencioso-administrativo: dichas resoluciones han de ser cumplidas en la forma y términos que las mismas consignen, es decir, en sus propios términos, como preceptúa el precitado artículo 18.1 LOPJ. Ello nos conduce a preguntarnos cuál es el contenido de la ejecución de las sentencias.

III.- CONTENIDO DE LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS

Sabemos pues, que las sentencias deben ser cumplidas en la forma y términos que en las mismas se consignen, es decir, en sus propios términos. Sin embargo, esto que parece tan claro a la vista de lo establecido por el artículo 118 CE y por los artículos 18.2 LOPJ y 103.2 LJCA, no parece que lo sea tanto para los destinatarios de dichas normas jurídicas (órganos judiciales, Administraciones Públicas, personas y entidades públicas y privadas), por lo que es necesario acudir a los pronunciamientos emitidos por el TC y el TS en interpretación de aquellas, para conocer el verdadero alcance de las expresiones empleadas por aquellos preceptos, y, por tanto, del contenido de la ejecución.

Por lo que al TS respecta, este, en sentencia de 1 de julio de 2008(10) dijo lo siguiente: “ (…) el contenido de la ejecución de las sentencias debe extraerse de los términos en que se expresa el fallo de la misma (forma y términos de la misma), para alcanzar una determinada finalidad, que no es otra que conseguir el efecto pretendido en la declaración jurisdiccional, articulándose un amplio capítulo de medidas con la expresada finalidad, y señalando en tal sentido la Ley que tales amplias medidas vienen determinadas por lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo.

La amplitud de los términos en que se expresa el texto legal permite deducir con absoluta claridad que el contenido de la ejecución de la sentencia tiene una doble perspectiva, por cuanto, de una parte, el Tribunal y la Administración han de llevar a cabo una determinada actividad jurídica, transformadora de los mandatos jurídicos a cuya anulación se ha procedido; y consecuencia de tal actividad, en determinadas ocasiones, será además preciso con un carácter complementario, llevar a cabo una actividad de índole material, transformadora de la realidad material, consecuencia del anterior pronunciamiento de nulidad y de la consiguiente actividad jurídica complementaria.

En síntesis, existe una finalidad que debe conseguirse en todo proceso de ejecución de sentencia; esa finalidad se obtiene de los términos en que el fallo de la sentencia se expresa e implica necesariamente una inicial actividad jurídica transformadora de los pronunciamientos jurídicos anulados, así como una consiguiente actividad material transformadora de la realidad física sobre la que recayeron los pronunciamientos jurídicos de referencia.

En consecuencia, el contenido exacto de la ejecución de la sentencia dependerá de los distintos pronunciamientos que la misma puede contener, sobre todo cuando se está en presencia de sentencias que tienen alguno de los contenidos estimatorios, a las que se refiere el artículo 71 de la vigente LJCA.”

Pero antes, vino el TC a contribuir en dicha labor interpretativa, de forma aún más clara, diciendo en su sentencia de fecha 15 de diciembre de 1998(11) lo que a continuación se transcribe:

“El punto central del debate, en orden a si se ha producido vulneración del derecho del demandante a la ejecución de la sentencia en sus propios términos, integrante de la tutela judicial efectiva ex art 24. CE, estriba en determinar si los autos impugnados, dictados por la Sala sentenciadora, como Juez de la ejecución […] se han apartado o no del significado y alcance de los pronunciamientos de la Sentencia de la que traen causa […]

Para ello es necesario partir del examen de tales pronunciamientos que, plasmados en el fallo o parte dispositiva, son consecuencia de la fundamentación jurídica de dicha resolución judicial, en una línea secuencial que une las alegaciones y pretensiones de la parte actora, con la fundamentación jurídica y argumentación que funda la sentencia, para desembocar en el fallo y concretos pronunciamientos en esta contenidos. La función jurisdiccional de decir el Derecho, presupuesto necesario de la ejecución, no permite una consideración aislada de cada uno de dichos momentos y actos procesales, sino que requiere su valoración unitaria o global, pues esta es la que permite extraer, con mayor grado de certeza, el genuino alcance y significación de las determinaciones del orden jurisdiccional y de los efectos jurídicos, de naturaleza formal o material, que deben producir aquellas. Debe recordarse, en cualquier caso, que la efectividad de la tutela judicial en fase de ejecución, no se alcanza en tanto no se logre la prescripción contenida, para el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en el art. 104 de la vigente Ley reguladora, a cuyo tenor el órgano administrativo debe llevar (la sentencia firme) a >, adoptando a tal fin las resoluciones que procedan, y practicando >, mandato que, en formulación más condensada, establece el art. 18.2 LOPJ según el cual: >”.

Quiere todo ello decir, que para determinar cuáles son los propios términos de la sentencia, labor que corresponde al órgano judicial encargado de la ejecución(12) no ha de acudirse única y exclusivamente al tenor de su fallo o parte dispositiva sino que es necesario acudir a su fundamentación y argumentación jurídicas que, a su vez, se encontrarán unidas a las pretensiones de la parte que formula el recurso con las que lógicamente habrá de ser congruente. Si el Juez o Tribunal con su sentencia otorgan la tutela pretendida por el recurrente, el contenido de la pretensión será decisivo en la determinación de los términos del fallo, así como fundamento de la ejecución.

IV.- NATURALEZA JURÍDICA DEL DERECHO A LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA

Antes ha quedado dicho cómo para el TC existe un derecho a la ejecución de la sentencia en sus propios términos que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que consagra el artículo 24.1 CE(13) . De ahí se deriva que la primera nota definitoria de su naturaleza es la de ser un derecho fundamental, doctrina que el propio Tribunal tiene establecida de antiguo y que la anteriormente citada STC 240/1998, resume de la siguiente manera:

“a) El derecho a la ejecución en sus propios términos de las sentencias y resoluciones judiciales firmes parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), > (SST C32/1982 y 167/1987, entre otras)

b) > (STC 205/1987). Y, asimismo, que > (ibidem).

Sin embargo, la naturaleza del derecho a la ejecución de la sentencia en sus propios términos no queda agotada con decir que se trata de un derecho fundamental, lo cual es muy importante. Hay algo más, pues además de ser un derecho subjetivo del justiciable que tiene como presupuesto lógico y constitucional la intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes y de las situaciones jurídicas por ellas declaradas(14) y “que actúa como límite y fundamento que impide que los Jueces y Tribunales puedan revisar las sentencias y demás resoluciones al margen de los supuestos taxativamente previstos en la Ley”(15), es, en palabras recogidas de la STS de 5 de abril de 2001(16) “[…] también un esencial interés público el que está implicado e interesado en ello (en la ejecución de la sentencia) como fundamento del Estado de Derecho que demanda que se cumplan las sentencias de los Tribunales, y que se cumplan en sus propios términos, y no en los que decidan los particulares según sus conveniencias o arbitrios; debiendo significarse también que los Tribunales no pueden amparar ejecuciones sustitutorias, por equivalentes y aun mejores que puedan parecer estas últimas, pues la ejecución se ha de hacer en los términos de la sentencia, sin margen alguno de discrecionalidad judicial, salvo el caso de imposibilidad material o legal, que es cuando puede abrirse paso a la prestación sustitutoria.”

Y en idéntico sentido se pronuncia la STS de 10 de mayo de 2007(17) que manifiesta lo siguiente:

“La ejecución de sentencias es, por tanto, parte esencial del derecho a la tutela judicial efectiva y es, además, cuestión de esencial importancia para dar efectividad a la cláusula del Estado Social y democrático de Derecho, que implica, entre otras manifestaciones, la vinculación de todos los sujetos al ordenamiento jurídico y a las decisiones que adoptan los órganos jurisdiccionales, no solo juzgando, sino también haciendo ejecutar lo juzgado, según se desprende del art. 117.3 CE. A ello obedece que el Tribunal Constitucional reiteradamente haya declarado que la ejecución de las sentencias constituya no solo parte integrante del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que el art. 24.1 CE reconoce, sino también (STC 167/87, de 28 de octubre) un principio esencial de nuestro ordenamiento jurídico, destacando > (F..j. 2º)”

En vista de lo todo lo anteriormente manifestado, es necesario concluir que la ejecución de las sentencias en sus propios términos es un derecho fundamental que requiere de una doble y reforzada protección por ser también doble su naturaleza, pues, además de integrar la esfera jurídica de los particulares, es fundamento del propio Estado español que el artículo 1.1 CE define como “Social y democrático de Derecho”. Por todo ello, no puede sino establecerse que cualquier vulneración de aquel derecho supone un atentado contra los cimientos del Estado, que no puede permitir que las decisiones firmes de uno de sus poderes sean pura retórica.

V.- CLASES DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS

En relación con las sentencias pronunciadas por los órganos judiciales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo varias son las clasificaciones que de su ejecución pueden realizarse según cuáles sean los criterios que se empleen. Aquí, partiendo de los preceptos contenidos en el Capítulo IV del Título IV de la LJCA, en la CE y en LPOJ y de la jurisprudencia constitucional y del TS haré una triple clasificación empleando los siguientes elementos de distinción:

1. Grado de identidad entre el fallo contenido en la sentencia y lo realmente llevado a efecto en fase de ejecución de la misma, diferenciando entre una ejecución en sus propios términos y una ejecución por equivalente.

2. Nivel de cumplimiento del pronunciamiento, que permitirá hablar de una ejecución total y de una ejecución parcial.

3. Colaboración o renuencia de la Administración condenada para dar cumplimiento a lo fallado por el órgano judicial, distinguiendo entre ejecución voluntaria y ejecución forzosa.

Junto a los tipos de ejecución anteriormente expresados, tanto el TC(18) como el TS(19) hablan otra clase de ejecución que más bien es una patología de la misma y que ha sido bautizada con nombres que van desde “ejecución fraudulenta” a “inejecución indirecta” pasando por “insinceridad de desobediencia disimulada”(20).

Veamos a continuación las clases de ejecución antes apuntadas.

1) Ejecución de las sentencias en sus propios términos y ejecución por equivalente

La ejecución de las sentencias en sus propios términos es la norma y principio general que rige esta materia. Constituye un derecho fundamental integrado dentro del más amplio del de tutela judicial efectiva consagrado por el artículo 24.1 CE y es el supuesto que se corresponde con las exigencias de los artículos 117.3 CE, 18.2 LOPJ y 103.2 LJCA, permitiendo dar cumplida satisfacción a las pretensiones de la parte que formula el recurso contencioso-administrativo y que obtiene un pronunciamiento favorable a las mismas.

Por el contrario, la ejecución por equivalente, prevista por el artículo 105.2(21), nace cuando por excepcionales y probadas causas materiales o legales no es posible llevar a efecto el pronunciamiento contenido en la sentencia, debiendo el órgano judicial sustituir la condena por su equivalente pecuniario o por otro tipo de prestación. Dicho tipo de ejecución ha sido considerada de antiguo por el TC tan constitucional como aquella en que hay plena identidad entre lo ejecutado y lo fallado, exponiéndose en la STC 58/1983, de 29 de junio (RTC 1983/58) lo siguiente:

“Sin embargo, el artículo 24 de la Constitución y la consagración constitucional del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva no alcanzan a cubrir las diferentes modalidades que pueda revestir la ejecución de una sentencia, pues, supuesto que la norma constitucional se cumple si la sentencia es efectiva y el derecho del ciudadano recibe satisfacción, hay que concluir que tan constitucional es una ejecución en la que se cumple el principio de la identidad total entre lo ejecutado y lo estatuido en el fallo como una ejecución en la que, por razones atendibles, la condena es sustituida por su equivalente pecuniario o por otro tipo de prestación. Desde este punto de vista resulta claro que en la Ley de Enjuiciamiento Civil, las condenas de hacer y de no hacer –y en algunas cosas las condenas de dar cosas específicas- según los artículos 919 y siguientes pueden transformarse, en el trámite de ejecución de sentencia, en prestaciones de cantidades pecuniarias, sin que pueda decirse que de esta manera se viole la Constitución.”

2) Ejecución total y ejecución parcial.

Dependiendo de si en la ejecutoria se da cumplimiento a todos los pronunciamientos contenidos en el fallo de la sentencia o solo a alguno de ellos, se podrá hablar de una ejecución total, en el primer caso y de una ejecución parcial en el segundo, sustituyéndose en este último supuesto, según preceptúa el artículo 105.2 LJCA, aquello a lo que no pueda darse cumplimiento por su equivalente pecuniario.

Como antes se ha dicho para la ejecución en sus propios términos, la ejecución total de la sentencia es el principio general pues permitirá dar satisfacción al derecho del ciudadano que solicita y obtiene la tutela judicial.

La ejecución parcial, en cuanto supone dejar sin cumplimiento algún pronunciamiento del fallo, debe ser excepcional y solo puede darse cuando el órgano judicial, a instancia de órgano obligado al cumplimiento de aquel, aprecia causas atendibles de imposibilidad material o legal de cumplimiento referida a una parte del fallo de la sentencia.

En estos casos de ejecución parcial, podría decirse que se produce una ejecución mixta en la que, de un lado, se da cumplimiento a parte de lo estatuido en el fallo y, del otro, se fija una indemnización por la parte del pronunciamiento que no puede llevarse a puro y debido efecto. Esta solución es compatible con el artículo 105.2 LCJA y así lo ha entendido el TS en su sentencia de 11 de marzo de 2008(22). En dicha sentencia, en su fundamento de derecho tercero, puede leerse lo que a continuación se transcribe: “Al mismo resultado se llega respecto del segundo motivo, pues ya se ha apreciado antes la justificación en la resolución recurrida de la causa que imposibilita la ejecución de la sentencia en sus propios términos, por la alteración material de los terrenos. La exclusión de terreno ocupado por el camino en una eventual y posterior expropiación, a que se refiere la resolución recurrida y que invoca la parte, se justifica en razón de que ello supondría la distinta localización de las instalaciones industriales, pero no desvirtúa su integración como parte de las mismas en su actual configuración; y finalmente, la previsión del auto impugnado en el sentido de determinar, en primer lugar, si toda la superficie ocupada resulta imprescindible para el desarrollo de la actividad industrial de la beneficiaria y, en su caso, proceder al reintegro de la superficie que no tenga esa condición, no es más que recta aplicación de las previsiones del art. 105.2 de la Ley jurisdiccional, en cuanto tiende a lograr la mayor efectividad de la ejecutoria, cumpliendo en la medida de lo posible las previsiones de la sentencia y acudir, solo en su defecto, a la indemnización sustitutoria.”

Esta sentencia desestimaba el recurso de casación formulado contra un Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura que, estimando un recurso de súplica, entendió que una sentencia del propio Tribunal en la que se acordaba la nulidad de la ocupación urgente de unos terrenos afectados por una concesión minera, no podía ser ejecutada en sus propios términos por cuanto en aquellos se había procedido a la construcción de unas instalaciones industriales que se encontraban en pleno funcionamiento, que empleaban a un considerable número de trabajadores y en las que se había hecho una gran inversión económica, siendo inviable la restitución “in natura”, por lo que fijó los medios sustitutorios que consideró adecuados y que eran los que a continuación se reseñan:

“1º.- Deberá acreditarse en autos si toda la superficie ocupada por las actuaciones anuladas resultan indispensables para el desarrollo de la actividad industrial de la beneficiaria de la explotación y, en su caso, proceder al reintegro de la superficie que no tenga esa condición con indemnización de los daños y perjuicios ocasionados a ese terreno.

2º.- Se fija como indemnización sustitutoria la cantidad que resulte de la valoración del terreno, conforme a las reglas establecidas en la legislación expropiatoria (…).

3º.- (…) deberá proceder al abono inmediato de las cantidades que resulten de las reglas anteriores así como a la determinación de la devolución, en su caso, del terreno.”

Vemos pues un posible caso de ejecución parcial y, por tanto, mixta de sentencia, pues la Sala competente, acuerda que, en la medida que las circunstancias lo permitieran, fueran devueltos aquellos terrenos cuya ocupación fue declarada nula, pero que no resultaran indispensables para la actividad de la empresa beneficiaria de la explotación, todo ello junto con la correspondiente indemnización sustitutiva de aquella parte respecto de los cuales la restitución era ya totalmente imposible.

3) Ejecución voluntaria y ejecución forzosa

Atendiendo al empeño que ponga el órgano obligado a llevar a efecto lo fallado en la sentencia en ejecutar la misma, se puede distinguir entre una ejecución voluntaria, en la que aquel, de motu propio, de forma libre y voluntaria, da cumplimiento a aquella dentro de cualquiera de los plazos establecidos en el artículo 104.2, bien el general de dos meses, contado a partir de la comunicación de la sentencia, bien el particular fijado expresamente por la resolución conforme a lo establecido en el artículo 71.1c), el específicamente señalado al amparo de lo dispuesto en el apartado 3(23) del mismo precepto, ó finalmente, el de tres meses fijado por el artículo 106.3(24), referido a los supuestos en los que la Administración es condenada al pago de una cantidad líquida, y una ejecución forzosa, que se produce cuando aquella se muestra renuente a cumplir la sentencia y debe intervenir el órgano judicial competente para la ejecución adoptando las medidas que el ordenamiento jurídico pone a su disposición para dar plena satisfacción a los derechos reconocidos en la resolución no cumplida.

La ejecución forzosa, de acuerdo con lo previsto por el artículo 108 LJCA(25), cuando de sentencias que condenan a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto se trata, puede consistir:

a) En una ejecución realizada por el órgano judicial competente a través de sus propios medios.

b) En una ejecución utilizando los medios(26) que puedan requerirse, bien de las autoridades y agentes de la propia Administración condenada, bien, en su defecto, de otras Administraciones Públicas, en todo caso, con observancia de los procedimientos que se hallen establecidos al efecto

c) En la adopción de cualquier medida que sea necesaria para el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido.

d) En la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada.

4) Ejecución fraudulenta

Este tipo de ejecución de la que antes he dicho que supone una patología, fue definida por el TS en la sentencia de 22 de febrero de 2006, citada por la STS de 10 de mayo de 2007 (RJ/2007/8062)(27), donde se dice lo siguiente:

«Efectivamente, la nueva LJCA de 1998, tras la regulación de lo que se ha denominado ejecución voluntaria y ejecución forzosa, contiene, en tercer lugar, los supuestos que han sido calificados como de ejecución fraudulenta; esto es, la nueva Ley regula aquellos supuestos en los que la Administración procede formalmente a la ejecución de la sentencia dictada, mediante los pronunciamientos, actos o actuaciones para ello necesarios, pero, sin embargo, el resultado obtenido no conduce justamente a la finalidad establecida por la propia Ley; como consecuencia, lo que ocurre es que con la actuación administrativa, en realidad, no se alcanza a cumplir la sentencia en la forma y términos que en esta se consignan, para conseguir llevarla a puro y debido efecto».

Además de la definición, en la segunda de las sentencias citadas se contienen los dos casos que el TS, a la vista del texto de la LJCA, considera típicos de esta ejecución fraudulenta: el primero, contemplado en los artículos en los apartados 4 y 5 del artículo 103(28), que tiene una marcada connotación jurídica, y, el segundo, recogido en el artículo 108.2(29), en el que encuentra como fundamento una actividad de tipo material. Literalmente se puede leer la sentencia esto que sigue:

“Del nuevo texto legal pueden deducirse dos supuestos diferentes de ejecución fraudulenta, el primero (103.4 y 5), con una connotación estrictamente jurídica, y, el segundo (108.2), que pudiera tener como fundamento una actuación de tipo material:

1º. Para evitar, justamente, este tipo de actuaciones, el artículo 103 en sus números 4 y 5, contempla la situación, dibujada por el legislador, de los supuestos «de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento»; para estos supuestos, esto es, cuando se está en presencia de una actuación jurídica de la Administración –concretada en la emisión de posteriores actos administrativos o en la aprobación de nuevas disposiciones– con la finalidad de eludir los expresados pronunciamientos, el legislador pronuncia y establece como sanción para tales actuaciones la nulidad de pleno derecho de tales actos y disposiciones, regulando a continuación, si bien por vía de remisión, el procedimiento a seguir para la declaración de la nulidad de pleno derecho antes mencionada. En el ámbito urbanístico, estaríamos, pues, en presencia del posterior planeamiento aprobado o de la posterior licencia dictada «con la finalidad de eludir» la nulidad judicialmente decretada del anterior planeamiento o de la previa licencia. Conviene, pues, destacar que el objeto de este incidente cuenta con un importante componente subjetivo, pues lo que en el mismo debe demostrarse es, justamente, la mencionada finalidad de inejecutar la sentencia con el nuevo y posterior acto o disposición, o, dicho de otro modo, la concurrencia de la desviación de poder en la nueva actuación administrativa, en relación con el pronunciamiento de la sentencia.

Desde esta perspectiva procedimental el número 5 del artículo 103 determina que «el órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la sentencia», es el competente para la resolución de estos supuestos incidentales salvo, lógicamente, en los supuestos en los que, por razón del órgano que dictase el acto, «careciere de la competencia para ello conforme a lo dispuesto en esta Ley». El propio texto legal establece la imposibilidad de que el órgano jurisdiccional de oficio proceda a la iniciación del expresado procedimiento por cuanto en el mismo se requiere que la actuación del expresado órgano se produzca «a instancia de parte», remitiéndose en el mismo precepto a los trámites previstos en los apartado 2 y 3 del artículo 109 del mismo texto legal; trámites consistentes, exclusivamente, en la audiencia o traslado de solicitud formulada a las partes por un plazo común que no exceda de veinte días, para que aleguen lo que estime procedente, y la resolución por parte del Juez o Tribunal mediante auto en el plazo de diez días. El hecho de que este artículo 103.5 se refiera, exclusivamente, a la «parte» para solicitar la nulidad de los actos dictados, con posterioridad a la sentencia, contrarios a los pronunciamientos de la misma, parece que no impediría que tal solicitud pudiera ser formulada por las «personas afectadas», a las que se refiere tanto el artículo 104.2, para poder instar la ejecución forzosa de la sentencia, como el 109.1 –al que el 103 se remite (si bien solo en sus apartados 2 y 3)– que regula la legitimación en el procedimiento incidental por el que habría de discurrir la petición de nulidad.

2º. El segundo supuesto (108.2 de la LJCA) de la que hemos denominado ejecución fraudulenta de la sentencia –aunque no es el supuesto de autos– viene determinada no como consecuencia de una actividad jurídica de la Administración –esto es mediante actos o disposiciones dictados para contradecir los pronunciamientos de las sentencias, que acabamos de examinar– sino como consecuencia de una actividad material de la propia Administración «que contraviniere los pronunciamientos del fallo» de la misma. Es, como decimos, el supuesto contemplado en el artículo 108.2 de la LJCA en el cual se hace referencia a los casos en los que «la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos del fallo».

Previamente, el TC ya había hablado de este tipo de ejecución denominándola “inejecución indirecta”, en su sentencia de 167/1987, de 28 de octubre (RTC 1987/167), cuyo fundamento de derecho segundo indicaba lo siguiente: “La potestad de ejecución corresponde exclusivamente a los propios órganos judiciales como una manifestación típica de la potestad jurisdiccional que la Constitución les ha conferido en su artículo 117.3. De acuerdo con ello, no compete a este Tribunal precisar cuáles sean las decisiones y medidas oportunas que en cada caso hayan de adoptarse en el ejercicio de dicha potestad jurisdiccional ejecutiva, pero sí le corresponde, en cambio corregir y reparar las eventuales lesiones del derecho a la tutela judicial efectiva que tengan su origen en la pasividad o el desfallecimiento de los órganos judiciales para adoptar las medidas necesarias que aseguren el cumplimiento de sus propios fallos. Dentro del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, son exigibles, en primer lugar, las que, al amparo de su legislación reguladora, deben tender a que se produzca inicialmente la actuación administrativa requerida por el pronunciamiento judicial, recabando para ello la colaboración precisa, incluso al margen del régimen ordinario de competencias. Pero también lo son, y si cabe con mayor razón, cuantas medidas sean necesarias, de acuerdo con las Leyes, para impedir lo que expresivamente ha calificado como > por parte de los órganos administrativos (STS, Sala 5ª, de 21 de junio de 1977), que se traduce en cumplimiento defectuoso o puramente aparente, o en formas de inejecución indirecta, como son entre otras la modificación de los términos estrictos de la ejecutoria, la reproducción total o parcial del acto anulado o la emisión de otros actos de contenido incompatible con la plena eficacia del fallo.”

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(1)Artículo 1.1 CE: “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”.
(2)Ulpiano, en Institutiones. Más tarde recogida en el Digesto (D. I, 1, 10)
(3)Entre otras, STC de 17 de octubre de 1991. Sala Primera. RTC/1991/94, donde se dice “(…) que tan constitucional es una ejecución de sentencia que cumple el principio de identidad total entre lo ejecutado y lo establecido en el fallo como una ejecución en la cual, por razones atendibles, la condena sea sustituida por su equivalente pecuniario”.
(4)Artículo 103.1 CE. “La Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a ley y al Derecho”.
(5)Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección 5ª. RJ\2001\8327. Fundamento de Derecho Cuarto.
(6)La Disposición Final Primera de la LJCA declara la supletoriedad de la LEC en todo lo no previsto por aquella.
(7)Dispone el artículo 118 CE que “Es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por estos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto”.
(8)Artículo 17 LOPJ: “1. Todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar, en la forma que la ley establezca, la colaboración requerida por los Jueces y los Tribunales en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto (…)”.
Conforme al artículo 18.2 LOPJ, “Las sentencias se ejecutarán en sus propios términos.”
(9)Artículo 103.1 LJCA: “La potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete al que haya conocido del asunto en primera o única instancia.
(10)Sección 5ª. RJ\2008\4312. Fundamento de derecho cuarto.
(11)Sentencia número 240/1998. Sala Primera. RTC\1998\240. Fundamento de derecho tercero.
(12)La sentencia citada en la nota anterior declara en su Fundamento de derecho segundo, recogiendo lo manifestado en las SSTC 125/1987, 167/1987, 153/1992, 148/1989, 194/1993 y 247/1993 (entre otras) que “En principio, corresponde al órgano judicial competente, en su caso, a petición de los interesados cuando proceda según las leyes, deducir las exigencias que impone la ejecución de la sentencia en sus propios términos, interpretando en caso de duda cuáles sean estos, y actuar en consecuencia, sin que sea función de la jurisdicción constitucional sustituir a la autoridad judicial en este cometido, sino solo velar para tales decisiones se adopten en el seno del procedimiento de ejecución de un modo razonablemente coherente con el contenido de loa resolución que haya de ejecutarse y una vez que las partes hayan tenido la oportunidad suficiente para formular alegaciones y aportar pruebas sobre la incidencia que para la efectividad del fallo pudiera tener la actuación administrativa subsiguiente.”
(13)Artículo 24.1 CE: “Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela judicial efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.
(14)STC de 18 de abril de 2005. RTC 86/2005.
(15)STC de 20 de junio de 1988 (RTC/1988/119) y ATC de 14 de julio de 1999 (RTC/1999/87).
(16)Sala de lo Contencioso-Administrativa. Sección 5ª. RJ\2001\3030. Fundamento de derecho sexto.
(17)Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección 5ª. RJ\2007\8062. Fundamento de derecho séptimo.
(18)STC 167/1987, de 28 de octubre. RTC1987/167.
(19)STS 22 de febrero de 2006. RJ/2006/5201.
(20)STS de 21 de junio de 1977.
(21)Dispone este precepto que “Si concurriesen causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, el órgano obligada a su cumplimiento lo manifestará a la autoridad judicial a través del representante procesal de la Administración, dentro del plazo previsto en el apartado segundo del artículo anterior, a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el Juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnización que proceda por la parte que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno.
(22)Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección 6ª. (RJ/2008/2288).
(23)Dispone el mismo que “Atendiendo a la naturaleza de lo reclamado y a la efectividad de la sentencia, esta podrá fijar un plazo inferior para el cumplimiento, cuando lo dispuesto en el apartado anterior lo haga ineficaz o cause un grave perjuicio”.
(24)Preceptúa este artículo que “No obstante lo dispuesto en el artículo 104.2, transcurridos tres meses desde que la sentencia firme sea comunicada al órgano que deba cumplirla, se podrá instar la ejecución forzosa. En este supuesto, la autoridad judicial, oído el órgano encargado de hacerla efectiva, podrá incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre que apreciase falta de diligencia en el cumplimiento”.
(25)Declara este artículo en su número 1 que “Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el Juez o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento:
a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones Públicas, con observancia de los procedimientos establecidos al efecto.
b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada”.
(26)El deber de colaboración con los Jueces y Tribunales viene establecido tanto por el artículo 118 CE (“Es obligado (…) prestar la colaboración requerida por estos (Jueces y Tribunales) en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto.”), como por los artículos 17.1 LOPJ (“Todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar, en la forma que la ley establezca, la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto, con las excepciones que establezcan la Constitución y las leyes, y sin perjuicio del resarcimiento de los gastos y del abono de las remuneraciones debidas que procedan conforme a la ley.”) y 103.3 LJCA (“Todas las personas y las entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo para la debida y completa ejecución de lo resuelto”.)
(27)Sección 5ª. Fundamento de derecho octavo.
(28)El artículo 103, establece en sus apartados 4 y 5 lo siguiente:
“4. Serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento.
5. El órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la sentencia declarará, a instancia de parte, la nulidad de los actos y disposiciones a que se refiere el apartado anterior, por los trámites previstos en los apartados 2 y 3 del artículo 109, salvo que careciese de competencia para ello.”
(29)De acuerdo con el artículo 108.2, “Si la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos del fallo, el Juez o Tribunal, a instancia de los interesados, procederá a reponer la situación al estado exigido por el fallo y determinará los daños y perjuicios que ocasionare el incumplimiento”.