Rodrigo Caballero Veganzones. Abogado. Director del ??rea Urbanística de Lex-i-Co, Abogados y Economistas.
Por fin, tras un largo y concienzudo proceso de elaboración, se ha aprobado y ha entrado en vigor el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (Decreto 22/2.004, de 2 de febrero). El desarrollo reglamentario de la Ley 5/1.999 de Castilla y León ha sido gratamente recibido por el conjunto de los operadores urbanísticos (promotores, profesionales, Administraciones) al permitir ampliar la seguridad jurídica de las actividades de este sector. No descubrimos nada al señalar la gran importancia de la actividad urbanística, en particular, la constructiva, para la economía local y nacional.
Tampoco está de más, no obstante, recordar que la regulación urbanística tiene como fin primordial la creación, mantenimiento y desarrollo de la ciudad, entendiendo como tal no un simple mercado inmobiliario, sino la conjunción en el territorio de individuos, colectivos, Historia, economía, medio ambiente y paisaje. Es la persona el principio y, al tiempo, el objeto último del urbanismo. En este contexto, el Reglamento trata de concretar los criterios apuntados en la Ley con respecto a la calidad urbana. Sin embargo, conviene empezar a hacer las primeras reflexiones sobre el contenido de esta norma. Reflexiones necesarias habida cuenta de la voluntad omnicomprensiva del Reglamento, que pretende sustituir a la Ley como texto de referencia para los profesionales. Todo ello con el ánimo constructivo propio de quien desea colaborar en el mejor desarrollo de su comunidad.
El problema más grave que plantea el Reglamento se encuentra, a nuestro parecer, en el diseño de las determinaciones de ordenación detallada, en una doble vertiente. Por un lado, mantiene las dudas sobre si las cesiones de espacios libres públicos y equipamientos se hacen sobre respecto a metros cuadrados construtibles brutos, homogeneizados o simplemente del uso predominante. Por otro lado, establece unos coeficientes, o mejor, una aplicación de los mismos, según un criterio arbitrario.
La primera cuestión ha sido objeto de duda desde la entrada en vigor de la Ley de Urbanismo. En el texto original se establecía (art. 42.2)la obligatoria cesión de 15 o 20 metros cuadrados para equipamientos y espacios libres públicos, según nos encontráramos en Suelo Urbano No Consolidado o Suelo Urbanizable Delimitado, por cada 100 metros cuadrados construibles en el uso predominante. Texto difícil de interpretación difícil, que resolvió el Tribunal Superior de Justicia, al señalar que la cesión era de 15 metros cuadrados (o 20) para equipamientos, y de 15 metros cuadrados más (o 20) para Espacio Libre público.
A pesar de ello, en la práctica municipal se produjo una disparidad de criterios. Unos Ayuntamientos optaron por seguir el tenor literal de la Ley, mientras que otros determinaron que era necesario homogeneizar toda la edificabilidad para calcular un valor ponderado del total del uso predominante, y así calcular la cesión de dotaciones. Esta diversa aplicación de la Ley esperaba alguna clarificación normativa, para que los redactores de planeamiento pudieran tener confianza en aplicar un criterio racional y justo, sin que se produjeran desigualdades. Aprovechamos para apuntar que nos parece totalmente razonable ponderar los usos no predominantes para obtener las dotaciones necesarias para un ámbito.
En estas estábamos cuando aparece la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos 13/2.003 modificando el artículo 42.2. Asume la interpretación del Tribunal Superior de Justicia, tratando de clarificar el texto, pero toma como referencia para las cesiones la totalidad de los metros cuadrados construibles (o metros construibles brutos). ¿Olvido o decisión voluntaria?. La Ley de Acompañamientos no aclara nada, ni siquiera la exposición de motivos. Y el tenor literal es claro, ilógico, pero claro.
Pues bien, entrando esta norma en vigor en enero del año 2.004, nos encontramos con que el Reglamento de Urbanismo, publicado el 2 de febrero, tiene un criterio distinto, que retoma como base los metros cuadrados construibles en el uso predominante. La consecuencia es clara: el Reglamento no sólo no ha servido para resolver una duda de aplicación práctica de la Ley, sino que se contradice con el texto legal vigente ¡publicado un mes antes!. Alguien podrá decir que se puede interpretar claramente a favor de la homogeneización. Sería mi opción dado que los artículos que hablan de las cesiones dotacionales se encuentran situados entre aquellos otros que tratan de homogeneizar el aprovechamiento conferido a cada uso (artículos 102 y 107). Y dado que en cualquier ámbito no sólo el uso predominante tiene necesidad de dotaciones y aparcamientos, sino el conjunto de las usos allí presentes. Así, un sector con un 51 % de edificabilidad residencial necesita dotaciones para esa edificabilidad. Pero el resto de los usos (industrial, terciarios, etc), también necesitan, en un urbanismo lógico, de espacios libres públicos, aparcamientos, y dotaciones. Creemos que así se justifica nuestra interpretación.
Pero el que tengamos que justificar esta cuestión es, a nuestro parecer, el problema. Un Reglamento de más de cuatrocientos artículos y con un planteamiento omnicomprensivo no tendría que obligar al operador a esforzarse por buscar soluciones interpretativas a estos supuestos. Con la complicación añadida que supone la contradicción con el texto legal.
La segunda cuestión que hemos indicado se centra en el establecimiento por parte del Reglamento de unos coeficientes de ponderación entre los usos, a efectos de determinar el aprovechamiento y, según nuestra interpretación antes señalada, para determinar las cesiones. Estos coeficientes se establecen, en cuanto que ordenación detallada, en el instrumento de planeamiento que la establezca, generalmente el Plan Parcial. Los coeficientes se situarán en una horquilla entre 0,5 y 2, y se fijarán en función de la rentabilidad del uso.
Suscita esta cuestión dos problemas. El primero de ellos es que resta a la gestión urbanística una posibilidad negociatoria a efectos de obtener un mayor acuerdo entre los propietarios a la hora del reparto, lo que supone un planteamiento verdaderamente revolucionario con respecto a la historia reciente, y que costará que sea asumido por los operadores privados.
Aunque tiene lógica desde la construcción de la técnica del aprovechamiento medio y de la equidistribución entre unidades de actuación, la complicación práctica es evidente. Más aún, la propuesta del instrumento de planeamiento es de los promotores del Plan, pero la decisión corresponde al Ayuntamiento, que es quien aprueba definitivamente. Por tanto, aumenta la discrecionalidad administrativa en el control de los instrumentos de desarrollo; discrecionalidad que se hubiera reducido si se hubiera derivado el establecimiento de esos coeficientes al Plan General (con una revisión periódica, por ejemplo). Este control municipal puede ser bueno. Pero también puede ser malo. En el otro lado de la balanza de este juicio nos encontramos con un hipotético reforzamiento de la posición del propietario minoritario, siempre que interés público y privado (del minoritario) coincidan, lo que no es necesario.
El segundo de los problemas nace en el momento en que se aplica ese coeficiente de ponderación establecido en la ordenación detallada para calcular las cesiones dotacionales. Recordemos que el coeficiente se basa en la relación de rentabilidad de los usos. Pues bien, la cuestión es saber que tiene que ver la rentabilidad de un uso con la necesidad de que se establezca en un espacio una serie de dotaciones. Cien metros cuadrados de chalet adosado pueden valer o mejor, ofrecer una rentabilidad, en buena lógica un cincuenta por ciento mayor que cien metros cuadrados de un piso en un bloque de viviendas. Pero, ¿necesita un cincuenta por ciento más de espacios libres públicos, un cincuenta por ciento más de dotaciones (colegio) o un cincuenta por ciento más de aparcamientos?
Lo que hace el Reglamento es usar un coeficiente que debe usarse para la gestión, para la equidistribución de los aprovechamientos, como un coeficiente de ordenación de los usos. Lo que se convierte en una solución inadecuada para realizar un desarrollo urbano razonable, a la par que injusta. Al usar un coeficiente inadecuado, sin referencia real al uso y a las necesidades dotacionales de un ámbito, se producirán excesos o carencias, en función de cada caso, en las cesiones previstas, con perjuicio para la calidad urbana y, en última extremo, para las arcas públicas que deberán sostener esas dotaciones.
Nos parece más razonable, una vez se opta por la técnica del coeficiente, la previsión de coeficientes distintos: uno para la determinación del aprovechamiento medio, y otro para la determinación de las cesiones necesarias; una para la gestión y otro u otros para la ordenación. Y decimos otros porque consideramos que existen medios estadísticos varios y válidos para obtener el valor de los coeficientes para dotaciones, espacios libres y aparcamientos. Así, se podría usar la media de vehículos por persona del Instituto Nacional de Estadística con respecto a la previsión de aparcamientos.
Lo que nos conduce a una cuestión definitiva: las dotaciones de cesión obligatoria (espacios libres y equipamientos) están al servicio de las personas, y no de las construcciones. Previsto el número de viviendas, de puestos de trabajo y la atracción comercial de un ámbito, podrá determinarse con mayor fiabilidad cuales son las necesidades de ese espacio, que en ningún caso tendrán relación con la rentabilidad del mismo. Lo hemos dicho antes: la persona es el principio y el objeto último del urbanismo.
Confiamos en que en el futuro estás consideraciones serán clarificadas y resueltas, según se produzca la aplicación del Reglamento de Urbanismo.
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