La defensa de los patrimonios públicos

Autor: Rafael Ramirez de la Serna. Abogado y funcionario de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Granada

La recuperación de oficio junto a las facultades de deslinde, investigación y desahucio, son los mecanismos con los cuales la ley dota al sector público para la defensa de su patrimonio. Cualquier Administración Pública puede hacer uso de las facultades que le atribuye la Ley, incluidas las entidades públicas empresariales dependientes o vinculadas a aquellas (principio de globalidad u omnicomprensividad que trata de evitar la escisión y desarrollo paralelo de dos regulaciones); si bien estas últimas tienen limitado el ejercicio de facultades a los bienes de dominio público. No obstante el ámbito local es en el que en mayor medida se manifiestan las ocupaciones ilegitimas de bienes públicos por ser el núcleo poblado de competencia municipal el que alberga la mayor parte de la actividad humana.

Frente a estas facultades y a modo de contraposición, encontramos la usurpación de bienes públicos, que ha venido operando paso a paso y de modo constante, reiterando y sinuoso, y a cuya realidad no ha sido ajena aunque ello resulte paradójico, alguna de las supuestas prerrogativas o privilegios de la Administración, como el de la publicidad posesoria atribuida a este tipo de bienes, en cuanto históricamente exceptuados de inscripción en el Registro de la Propiedad por la legislación hipotecaria, al considerar que la propia publicidad material, física y ostensible, hacía innecesaria su defensa a través del mecanismo registral. El despojo de zona marítimo-terrestre, montes públicos, vías pecuarias, etcétera, ha encontrado en esta supuesta prerrogativa administrativa el apoyo que en realidad, ha situado a la Administración en una posición de inferioridad ante la preferencia que la inscripción en dicho Registro confiera a favor de la titularidad que a él haya concedido.

Aun existen otras situaciones de utilización y aprovechamiento de bienes de esta clase, que se dan sobre todo en el ámbito municipal. Cada día con mayor extensión e intensidad proliferan en esta esfera múltiples y distintas modalidades de uso o disfrute que, por sus características de explotación económica, comercial e incluso industrial, podrían reconducirse de hecho al clásico «ius utendi et fruendi» del derecho de propiedad, aunque aquí obviamente operante sobre lo ajeno, sobre bienes públicos que, parecen tomarse a modo de «res nullíus». El papel que la Administración ha de representar en esta situación, y que comprende desde el ejercicio obligado de sus poderes de policía para defender la real virtualidad del uso público frente a usos o aprovechamientos que, si bien en principio lícitos, han de compatibilizarse y no primar en absoluto sobre la prevalente utilidad general a que los bienes públicos –calles, plazas, etcétera– se hallan por determinación legal adscritos, cuando a la Administración se demandan o requieren utilizaciones que puedan entrar en colisión, limitar o incluso excluir, aquella utilidad general y, en todo caso prevalente.

Ante el fenómeno de disposición y aprovechamiento del dominio público con fines económicos, se ha resaltado la necesidad de transformar la posición de la Administración ante el dominio público, que pasa a ser de un mero guardián, interesado tan sólo en evitar su desaparición (aunque esta exigencia tenga que mantenerse, obviamente), en activo administrador, que asienta en él sus servicios y decide sobre las modalidades de su utilización por los particulares que sean compatibles con el interés general, esto es, el llamado principio de vicariedad. El marco jurídico existente en la materia, la jurisprudencia recaída en relación al Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986 y la incorporación de la legislación autonómica, han abierto nuevas posibilidades no debidamente aprovechadas por la nueva normativa de régimen local, anclada aún, por un excesivo mimetismo a nivel reglamentario, en la situación precedente. En este sentido destacar por lo que concierne a la Ley 7/1999 de bienes de las entidades locales de Andalucía, que no ha supuesto en absoluto un avance en las lagunas que a mi juicio plantea el RBEL, como pueden ser la precisión en la definición de los distintos tipos de usos o el enfoque casuístico dentro de las probabilidades de una norma.

FACULTAD VS DEBER, DE DEFENDER EL PATRIMONIO

El ejercicio de la facultad recuperatoria implica la coacción directa permitiendo repeler mediante medios propios cualquier ataque de hecho dirigido contra el patrimonio público. Este mecanismo que a priori pudiera parecer mas un privilegio, es en realidad una potestad y como tal irrenunciable. Y es precisamente por este carácter irrenunciable que detenta el procedimiento recuperatorio, que a las administraciones les este vetado recuperar la posesión de sus bienes ante la Jurisdicción Civil promoviendo a tal efecto acciones interdictales civiles.(Vid al respecto STS de 13 de abril de 1981) De este modo no se otorga a la Administración un privilegio, sino que realmente se le impone la obligación de defender y recuperar su patrimonio, otorgándole un mecanismo paralelo que se asimila al interdicto civil de retener y recobrar la posesión y que la doctrina a dado en llamar interdicto propio, cuasi interdicto o interdictum. En este sentido y una vez desaparecidas las acciones interdictales operadas por la modificación de la Ley de Enjuiciamiento Civil, la legislación de bienes no ha hecho lo propio con el procedimiento recuperatorio en la inteligencia de que esta mal llamada prerrogativa es en realidad una imposición legal tal y como apuntamos, a diferencia de lo que ocurre con la propiedad privada cuya defensa y recuperación queda al arbitrio del titular del bien.

La concepción de esta facultad como privilegio deviene por tanto errónea, y por ende el uso de la coacción directa proporcionado en tanto que de un lado se cumple con una obligación al tiempo que se restringe el uso de las acciones sumarias interdictales y de otro porque la ocupación, uso o perturbación se ha llevado a cabo en ausencia de derecho o titulo alguno. Recordemos que los bienes recuperables por vía de esta facultad son usurpados, por lo que no debe existir titulo que legitime su uso, pues en caso contrario y aun en el supuesto de que el titulo hubiese decaído, desaparecido, extinguido o caducado procedería el ejercicio de la facultad de desahucio y no la recuperatoria.

No obstante habrá que plantear al respecto el supuesto de aquellas usurpaciones que por su carácter manifiesto o reciente pueden ser repelidas de manera expeditiva (manu militari), sin procedimiento recuperatorio y tan solo con la audiencia del detentador o tenedor del bien (vid al respecto por ejemplo el articulo 146 del Decreto 18/2006 de 24 de enero). En estos casos no es necesario ni la tramitación del procedimiento ni justificar el documento en el que basa la administración su posesión sobre el mismo, y todo ello sin perjuicio evidentemente de las acciones judiciales que a posteriori se puedan ejercitar por ambas partes. Es el caso de bienes de uso público como las calles, cuya prueba patente de la posesión por la entidad local viene dada por la afección al uso público que suele quedar de manifiesto mediante los signos aparentes de la existencia de la vía y de su uso colectivo. El corte de una vía pública utilizada diariamente para paso de personas y vehículos puede ser restablecido al uso general de forma inmediata y por orden exclusiva de la Presidencia de la Entidad Local por ser una actuación urgente y en base al interés general que se protege, superior a cualquier expectativa privada.

Las notas de sumariedad, coactividad, lanzamiento etc. que conlleva la facultad recuperatoria, lejos de lo cabría imaginar, no son exorbitantes. Al usurpador se le otorga audiencia en cualquier caso, sin perjuicio de ejercer la vía contenciosa. De otro lado los procedimientos recuperatorios suelen quedar sujetos a plazo de caducidad en el entendimiento de que la Administración actuante tiene el deber de mantener depurada la situación física y jurídica de sus bienes y mantener formado inventario de los mismos de modo que de lege data, solo se les otorga el plazo indispensable para ejercitar los actos y tramites propios del procedimiento administrativo impidiendo mantener sine die la amenaza que puede suponer la acción recuperatoria sobre el usurpador, por lo que este no queda inerme ante aquella. A mayor abundamiento y caso de constituir el bien usurpado domicilio o morada del usurpador, y con independencia de la ilegalidad/alegalidad de tal circunstancia, la Administración habrá de contar con autorización judicial para ejecutar el lanzamiento, en aras a la salvaguarda del derecho fundamental amparado por el artículo 18.2 de la Constitución Española, que primará obviamente sobre cualquier otro, y de conformidad con lo prevenido al efecto por el articulo 8 de la Ley 29/1998.