ECLI:ES:TC:2025:53
La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y los magistrados y magistradas don Ricardo Enríquez Sancho, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don Juan Carlos Campo Moreno y don José María Macías Castaño, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 3018-2020, promovido por don Carmelo Gómez Domínguez, contra las resoluciones de la Presidencia del Parlamento de Andalucía de 18 de marzo de 2020, sobre habilitación de la convocatoria de la Diputación Permanente en una situación de declaración de estado de alarma; de 31 de marzo de 2020, por la que se convoca para el 2 de abril de 2020 la Diputación Permanente del Parlamento de Andalucía y los acuerdos adoptados por la Diputación Permanente en sus sesiones de 25 de marzo, 2, 16 y 24 de abril de 2020. Ha comparecido el Parlamento de Andalucía. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente la magistrada doña María Luisa Segoviano Astaburuaga.
I. Antecedentes
1. Don Carmelo Gómez Domínguez, representado por el procurador de los tribunales don Luciano Bosch Nadal, sustituido posteriormente por doña Patricia Rosch Iglesias, bajo la dirección del letrado don José María Calero Martínez, interpuso recurso de amparo contra las decisiones parlamentarias a las que se hace referencia en el encabezamiento de esta sentencia, mediante escrito registrado en el Tribunal el 13 de julio de 2020.
2. El recurso tiene su origen en los siguientes antecedentes:
a) La mesa del Parlamento de Andalucía, por acuerdo de 16 de marzo de 2020, sobre medidas adoptadas durante la vigencia del estado de alarma ocasionado por la covid-19 («Boletín Oficial del Parlamento de Andalucía» núm. 286, de 16 de marzo de 2020), estableció, entre otras medidas, (i) «adaptar la actividad parlamentaria de la Cámara, con suspensión de las sesiones previstas durante el tiempo que dure el estado de alarma, sin perjuicio de la posibilidad de modificar las medidas adoptadas en este acuerdo si las circunstancias así lo aconsejan»; y (ii) «a efectos de continuar con la labor parlamentaria indispensable, se convocará la Diputación Permanente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57.3 del Reglamento de la Cámara. A estos efectos, la presidenta, de acuerdo con el artículo 29.2 del Reglamento de la Cámara, podrá dictar las resoluciones que procedan, con el parecer favorable de la mesa y de la junta de portavoces».
b) La Presidencia del Parlamento de Andalucía, por resolución de 18 de marzo de 2020, sobre habilitación de la convocatoria de la Diputación Permanente en una situación de declaración de estado de alarma («Boletín Oficial del Parlamento de Andalucía» núm. 288, de 18 de marzo de 2020), acordó que «[e]n la situación de excepcional gravedad que concurre en estos momentos, y mientras dure el estado de alarma, queda habilitada, por las razones contenidas en la exposición de motivos precedente, la convocatoria de la Diputación Permanente a efectos de continuar con la labor parlamentaria indispensable».
c) La Presidencia del Parlamento de Andalucía, por resolución de 31 de marzo de 2020, convocó para el 2 de abril de 2020 a las 11:00 horas una sesión de la Diputación Permanente del Parlamento de Andalucía; siendo los puntos del orden del día la convalidación o derogación de cuatro decretos-leyes y la celebración de tres comparecencias de control de la actividad de gobierno.
d) La Presidencia del Parlamento de Andalucía, por resolución de 29 de abril de 2020, dejó sin efecto la resolución de 18 de marzo de 2020 («Boletín Oficial del Parlamento de Andalucía» núm. 316, de 29 de abril de 2020).
e) La Diputación Permanente, en sesión de 25 de marzo de 2020 celebró tras comparecencias; y en las sesiones de 2, 16 y 24 de abril de 2020 celebró diversas comparecencias y la convalidación de diversos decretos-leyes.
3. El demandante de amparo, en su condición de diputado del Parlamento de Andalucía, que no formaba parte de su Diputación Permanente, solicita que se estime el recurso declarando que se ha vulnerado su derecho a la representación política (art. 23.2 CE), en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE), para cuyo restablecimiento consideran necesaria la anulación de las decisiones parlamentarias impugnadas.
El demandante alega que la resolución de 18 de marzo de 2020 hace una interpretación extensiva del art. 58 del Reglamento del Parlamento de Andalucía, al equiparar la situación de suspensión de sesiones acordada con motivo de la situación sanitaria creada por la covid con la ausencia de Cámara por vigencia del periodo vacacional o interregno por haber sido disuelto o haber expirado la legislatura. Considera que esa interpretación vulnera el art. 23 CE porque (i) ninguna Cámara legislativa puede quedar disuelta durante la vigencia del estado de alarma de acuerdo con el art. 116. 5 CE; (ii) no puede ser equiparado un estado de alarma a un periodo de vacaciones parlamentarias; y (iii) no supera el test de proporcionalidad, ya que existían alternativas de funcionamiento de la Cámara que no implicaran la exclusión de los parlamentarios que no forman parte de la Diputación Permanente.
El demandante argumenta que la lesión del art. 23.2 CE se ha consumado al procederse a la convalidación de decretos-leyes por la Diputación Permanente, impidiendo la participación de los diputados que no forman parte de la misma en un acto que confiere fuerza de ley permanente al decreto-ley.
El demandante de amparo justifica la especial trascendencia constitucional del recurso afirmando que suscita una cuestión novedosa, al no existir pronunciamientos constitucionales sobre la atribución a la Diputación Permanente de las funciones propias del Parlamento en situaciones contempladas en el estado de alarma.
4. La Sección Segunda del Tribunal, por providencia de 25 de enero de 2021, acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo, apreciando que concurre una especial trascendencia constitucional porque el recurso plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2 a)]; y dirigir atenta comunicación al Parlamento de Andalucía para la remisión de testimonio de las actuaciones y a los efectos de su personación en el presente proceso constitucional.
5. La Secretaría de Justicia de la Sala Primera del Tribunal, por diligencia de ordenación de 2 de marzo de 2021, tuvo por recibido el testimonio de las actuaciones, por personado y parte al Parlamento de Andalucía y acordó dar vista de las actuaciones a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte días, a fin de que, conforme con lo previsto en el art. 52 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, pudieran presentar alegaciones.
6. El Ministerio Fiscal, mediante escrito registrado el 12 de abril de 2021, presentó alegaciones interesando la estimación del amparo por vulneración del derecho de los recurrentes a ejercer las funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE), en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE), para cuyo restablecimiento insta la nulidad exclusivamente de la resolución de 31 de marzo de 2020 y de aquellas que acordaron las sesiones de 16 y 24 de abril de 2020, al haber sido ya dejada sin efecto la de 18 de marzo de 2020 por la de 29 de abril de 2020.
El Ministerio Fiscal argumenta que queda excluido del objeto del recurso la convalidación de los decretos-leyes sometidos a votación en las sesiones de la Diputación Permanente controvertidas en tanto que, por ser actos de ley, no pueden ser impugnados mediante un recurso de amparo, limitándose la queja del recurrente al hecho de no haber podido participar en su debate y votación.
El Ministerio Fiscal afirma que el contenido de la resolución de 18 de marzo de 2020, que habilita la convocatoria de la Diputación Permanente temporalmente durante la duración del estado de alarma, que es susceptible de ser impugnado en vía de amparo, contradice tanto la regulación constitucional de los estados de alarma, excepción y sitio, prevista en el art. 116.5 CE, que establece que no podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de estos estados, como la finalidad a la que responde la institución de la diputación permanente y su causa de ser. Pone de manifiesto que dicha resolución, «que asimila la declaración del estado de alarma y sus medidas a la disolución del Parlamento o a la interrupción de su funcionamiento durante los periodos vacacionales, conlleva la eliminación de la actuación del Parlamento, al que de facto sustituye por la Diputación Permanente […] desconoce la finalidad a la que responde la norma constitucional que, para el Congreso de los Diputados, situación en la que se encuentra el Parlamento andaluz respecto del ejecutivo de la Comunidad Autónoma, solo permite la actuación de la Diputación Permanente en los supuestos de estado de alarma cuando el Congreso esté disuelto o haya expirado su mandato y, aunque la norma se refiera a las Cortes Generales, es de aplicación a los demás parlamentos autonómicos». De ello concluye que la resolución de 18 de marzo de 2020 y sus actos aplicativos de convocatoria de las distintas sesiones de la Diputación Permanente son contrarios al art. 23.2 CE.
7. El Parlamento de Andalucía, por escrito registrado el 13 de abril de 2021, presentó alegaciones solicitando su desestimación.
El Parlamento de Andalucía alega que debe inadmitirse la impugnación de los acuerdos de la Diputación Permanente de 25 de marzo y de 2, 16 y 24 de abril de 2020, ya que en la sesión de 25 de marzo de 2020 no se adoptó ningún acuerdo solo se celebraron tres comparecencias y en las sesiones restantes los únicos acuerdos son los de convalidación de decretos-leyes que son actos con fuerza de ley, que solo puede ser objeto de recurso de inconstitucionalidad del art. 27.2 e) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y no de procedimientos de amparo (ATC 7/2012, de 13 de enero, FJ 3). Igualmente, argumenta que, al haber sido dejada sin efecto la resolución de 18 de marzo de 2020 por la resolución de 29 de abril de 2020, su impugnación ha perdido ya objeto; habiendo también agotado sus efectos la resolución del 31 de marzo de 2020 de convocatoria de la Diputación Permanente para el 2 de abril de 2020 que se celebró el día previsto.
El Parlamento de Andalucía contextualiza las resoluciones impugnadas en la fase más aguda de la primera ola de la pandemia de la covid, entre mitad de marzo y final de abril de 2020, lo que llevó a la suspensión de sesiones del Parlamento de Andalucía mediante acuerdo de su mesa de 16 de marzo de 2020 y justifica que, al igual que hicieron otras cámaras autonómicas, se habilitara la Diputación Permanente para hacer posible la labor parlamentaria imprescindible y más urgente. A esos efectos, ante la laguna reglamentaria, se optó por analogía habilitar a la Diputación Permanente, en aplicación del principio general de continuidad de la institución parlamentaria, en tanto que órgano competente en casos de vacancia o cese de la actividad parlamentaria, y, al tener encomendada la función de velar por los poderes de las cámaras, la asunción de las funciones de control de gobierno y convalidación de los decretos-leyes. De ese modo, aduce, que la crisis sanitaria es una circunstancia justificativa de las resoluciones impugnadas que están debidamente motivadas y respetan el principio de proporcionalidad.
El Parlamento de Andalucía, en relación con la resolución de 18 de marzo de 2020, alega también que tiene su fundamento en el art. 29.2 del Reglamento del Parlamento de Andalucía que permite a la Presidencia su interpretación o suplirlo en caso de omisión, que es lo que sucedió en este caso en que el Reglamento del Parlamento de Andalucía no contempla como actuar ante la eventualidad de que su funcionamiento se viera suspendido por una crisis sanitaria. También señala que su impugnación es preventiva, ya que no suponía la concreta convocatoria de ninguna reunión de la Diputación Permanente, y que esta resolución no incide en el derecho invocado, ya que se ha limitado a establecer una regulación con alcance general para todos los diputados lo que no permite apreciar un trato diferenciado entre ellos. Además, destaca que el art. 116.5 CE, ni es objeto del recurso de amparo, ni resulta aplicable a las cámaras autonómicas.
El Parlamento de Andalucía, en relación con la resolución de 31 de marzo de 2020, afirma que tiene sustento en la citada resolución de 18 de marzo de 2020, destacando que fue una práctica común en otras cámaras autonómicas y que no ha vulnerado ninguna facultad de participación política del recurrente, en tanto que su grupo parlamentario pudo expresar su parecer en relación con la convalidación o no de los decretos-leyes y ejercer su derecho al voto en proporción a su representación parlamentaria.
8. El demandante de amparo, mediante escrito de 6 de abril de 2021, ha presentado alegaciones ratificándose en lo expuesto en la demanda de amparo.
9. Por providencia de 6 de marzo de 2025 se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 10 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
Único. Aplicación de la STC 40/2025, de 11 de febrero.
El objeto de este recurso es determinar si vulnera el derecho a la representación política (art. 23.2 CE) del demandante de amparo las resoluciones de la Presidencia del Parlamento de Andalucía de 18 y 31 de marzo de 2020 de habilitar la Diputación Permanente durante la declaración del estado de alarma, derivado de la situación sanitaria provocada por la covid, para garantizar el funcionamiento del Parlamento de Andalucía y convocarla para decidir sobre la convalidación o no de diversos decretos-leyes y la celebración de comparecencias de control de la acción de gobierno, respectivamente; así como los acuerdos adoptados por la Diputación Permanente en sus sesiones de 25 de marzo, 2, 16 y 24 de abril de 2020.
La circunstancia de que la resolución de 18 de marzo de 2020, sobre habilitación de la convocatoria de la Diputación Permanente en una situación de declaración de estado de alarma, haya sido dejada sin efectos por la resolución de 29 de abril de 2020 no implica la pérdida sobrevenida de objeto alegada por el Parlamento de Andalucía. En el contexto del presente procedimiento de amparo, su impugnación se vincula no solo en su contenido general y abstracto, sino también como causal y precedente necesario del acto concreto aplicativo que supone, por un lado, la resolución de 31 de marzo de 2020, por la que se convoca para el 2 de abril de 2020 la Diputación Permanente del Parlamento de Andalucía; y, por otro, los diversos acuerdos adoptados por la Diputación Permanente en sus sesiones de 25 de marzo, 2, 16 y 24 de abril de 2020 en relación con la convalidación de determinados decretos-leyes. Ahora bien, la impugnación de los acuerdos adoptados por la Diputación Permanente en sus sesiones de 25 de marzo, 2, 16 y 24 de abril de 2020 sí debe quedar excluida del objeto de este procedimiento constitucional, en los términos solicitados por el Parlamento de Andalucía, en tanto que en la sesión de 25 de marzo de 2020 no consta la adopción de ningún acuerdo y, en las sesiones de 2, 16 y 24 de abril de 2020, los únicos acuerdos adoptados son los de convalidación de decretos-leyes que, de acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia constitucional, en atención a su carácter de acto con valor de ley, quedan excluidos de su control constitucional a través del procedimiento de amparo (ATC 7/2012, de 13 de enero, FJ 3).
La constitucionalidad de las resoluciones de 18 y 31 de marzo de 2020 ha sido objeto de análisis, desde la perspectiva del derecho de representación política (art. 23.2 CE), en el contexto del recurso de inconstitucionalidad núm. 3887-2020, en el que fueron impugnados el Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía, y el acuerdo de su convalidación por la Diputación Permanente del Parlamento de Andalucía de 2 de abril de 2020, con fundamento, respecto de este último, en que la Diputación Permanente no estaba legítimamente llamada a ejercer esta función autorizante en el periodo temporal habilitado por la resolución de 18 de marzo de 2020, vinculado a la situación de declaración de estado de alarma por la crisis sanitaria de la covid.
La STC 40/2025, de 11 de febrero, por la que se resolvió el citado recurso de inconstitucionalidad, ya estableció que el acuerdo de convalidación de la Diputación Permanente de 2 de abril de 2020, que traía causa de las resoluciones de la Presidencia del Parlamento de Andalucía de 18 de marzo de 2020, sobre habilitación de la convocatoria de la Diputación Permanente en una situación de declaración de estado de alarma, y de la resolución de 31 de marzo de 2020, por la que se convoca para el 2 de abril de 2020 la Diputación Permanente del Parlamento de Andalucía, no implica una vulneración del art. 23.2 CE. A esos efectos argumenta que (i) la Diputación Permanente tenía y tiene expresamente atribuida la facultad de convalidar decretos-leyes mediante la resolución de la Presidencia del Parlamento de Andalucía de 5 de junio de 2008, sobre control por el Parlamento de los decretos-leyes dictados por el Consejo de Gobierno; y (ii) la interpretación que habilitó la convocatoria de la Diputación Permanente, en ausencia de una base normativa en el Reglamento de la Cámara, podría haberse considerado lesiva del art. 23.2 CE en condiciones normales; sin embargo, en el contexto de la crisis sanitaria de la covid-19 y las extraordinarias circunstancias que ello implicaba de impedir objetivamente mantener incólume la actividad de la Cámara, esa interpretación extensiva del reglamento y el recurso a una norma supletoria como la que suponía la resolución de 18 de marzo de 2020, al tener como fin garantizar en lo posible la continuidad de la actividad parlamentaria, no puede considerarse que haya resultado lesionado el art. 23.2 CE (FJ 3).
En aplicación de la citada jurisprudencia, que el tribunal considera que resulta aplicable no solo a la función de la Diputación Permanente autorizante para la convalidación de decretos-leyes sino también, por sus propios fundamentos, a la de realización de comparecencias de control de la acción de gobierno, debe concluirse que las resoluciones de la Presidencia del Parlamento de Andalucía no han vulnerado el derecho de representación política del demandante de amparo.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido desestimar el recurso de amparo interpuesto por don Carmelo Gómez Domínguez.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a diez de marzo de dos mil veinticinco.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Ricardo Enríquez Sancho.–Concepción Espejel Jorquera.–María Luisa Segoviano Astaburuaga.–Juan Carlos Campo Moreno.–José María Macías Castaño.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Juan Carlos Campo Moreno a la sentencia dictada en el recurso de amparo núm. 3018-2020
En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con total respeto a la opinión de la mayoría reflejada en la sentencia, formulo el presente voto.
En la medida en que la ponencia es de remisión a la sentencia que resolvió el recurso de inconstitucionalidad núm. 3887-2020, este voto remite igualmente, en su integridad, al que se formuló a la STC 40/2025, de 11 de febrero.
Madrid, a diez de marzo de dos mil veinticinco.–Juan Carlos Campo Moreno.–Firmado y rubricado.